Kas Eesti riigi rahandus on kriisis?

Erki Lõhmuste, rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakonna juhataja asetäitja

Eesti riigi rahanduse olukord on väga hea kõikide arvuliste hinnangute järgi: sisulist probleemi riigi rahandusega ei paista isegi kõige konservatiivsematest arvulistest hinnangutest. Analüütikud on siiski eri meelt hinnangutes sellele, kas Eesti majandus kasvab paraja hooga või liiga kiiresti.

  • Eelarve hetkeseisu hindamiseks on vaja nominaalsest eelarvepositsioonist eemaldada majandustsükli mõju, kuid puudu on objektiivselt mõõdetav näitaja.
  • Majandustsükli olukorra hindamiseks on välja töötatud SKP lõhe näitaja, mis näitab, kui palju on SKP all- või ülevalpool jõukohast taset.
  • Objektiivse SKP lõhe mõõdupuu puudumine ja hinnangute suured usaldusvahemikud on peamiseks raskuseks selle teoreetiliselt hea kontseptsiooni kasutamisel praktikas.
  • Eesti majanduskasv on pärast kriisi olnud jõukohasest tasemest madalam, mis teeb analüütikud ettevaatlikuks ning võib meie kasvupotentsiaali hinnanguid ülemäära kärpida.
  • Rahvusvahelised institutsioonid soovitavad Eestile mõõdukat eelarvedefitsiiti, mille abil suurendada tulevast majanduse kasvupotentsiaali, ilma et seataks ohtu riigi rahanduse jätkusuutlikkus.
  • Majanduse elavdamiseks ei ole kõige õigem aeg, kuid põhjust ei ole ka majandust jahutada.
  • Riigi rahanduse jätkusuutlikkus on tagatud – seda kinnitavad kõikide institutsioonide arvulised hinnangud.
  • Riigi reservid on piisavad tulemaks toime ka väga suure majanduslangusega.

Loe edasi »

Tõhus tolliliit on samm lähemale kogu EL-i hõlmavale digitaalsele ühisturule

Urmas Koidu, Maksu- ja tolliameti tolliosakonna juhataja 

Euroopa Liit on globaalses kaubavahetuses oma 16 protsendise osalusega üks peamistest tegijatest. Sel nädalavahetusel kogunevad ELi majandus- ja rahandusministrid Tallinnas mitteametlikule Ecofinile, kus muude teemade kõrval räägivad ka tolliliidu juhtimisreformist. Laual on tolli IT süsteemide arendamise pikaajalised eesmärgid, mis tagaks kogu süsteemi jätkusuutlikkuse ja oleks samal ajal ka kulutõhusad. Kas ELi ülene ühine süsteem oleks siin lahendus?

28 erinevat süsteemi ei ole kulutõhus

Pea viis kümnendit vana tolliliit areneb järjepidevalt edasi. Areng toetub täna suuresti uuele liidu tolliseadustikule, mis aitab tollitoimingud liidu sees järk-järgult ühtlustada. Eesmärk on, et ettevõtjaid koheldaks kõikjal liidus võrdselt ja kogu asjaajamine muutuks tulevikus paberivabaks. See omakorda hoiab kokku aega ja raha. Seadustiku juurutamise üks nurgakividest on hästi toimivate IT-süsteemide väljaarendamine.

Lähenemine, mille kohaselt on igal riigil oma eraldiseisvad tolli IT-süsteemid, pärineb ajast, mil elektroonilise toe vajadus ei olnud veel nii oluline kui täna. Selline lähenemine on kulukas, nõudes raha nii liikmesriikide endi kui lisaks EL-i ühisest eelarvest – vaja on ju 28 korda ühte ja sama IT-süsteemi arendada. Hinnanguliselt kulub 28 iseseisva IT-süsteemi arendamiseks pea 2 miljardit eurot. Sellele lisanduvad veel ülalpidamiskulud.

Kuna iga liikmesriik liigub süsteemide arendamisel ka omas tempos, on see toonud kaasa märkimisväärseid viivitusi tolliõiguse rakendamisel. Selle tõttu tekkinud kulusid ettevõtjate halduskoormusele, kaubanduse mahule ja sellest tulenevat mõju EL-i konkurentsivõimele ja majanduskasvule ei saa samuti alahinnata.

Üks ühine süsteem annab rohkem võimalusi

Aastast 2021 peab kogu andmevahetus ettevõtete ja tolli vahel olema elektrooniline. On enesestmõistetav, et 28 eraldi IT-süsteemi arendamise asemel on asjakohane välja töötada ühine süsteem.

Siin on vaid mõned põhjused, miks:

  • 28 erineva süsteemi välja arendamine maksaks 2 miljardit eurot. Rahalises mõttes oleks mõistlikum panustada ühele ühisele süsteemile.
  • Ühine süsteem tagab ELi tollialaste õigusaktide ühetaolise kohaldamise ja riskijuhtimise ning parandab tolli ja piirivalve vahelist koostööd.
  • Harmoniseeritud süsteem tagab ka selle suurema agiilsuse ehk selle saab kohe kasutusele võtta, samal ajal on seda võimalik kiiresti muutuvas digimaailmas nii tolli kui klientide ootustele vastavaks arendada.
  • See suurendab ettevõtete konkurentsivõimet ja vähendab nende kulusid. Ettevõtja ei pea oma IT-süsteeme ühendama 28 erineva liidesega ja tal on online-süsteemidele parem juurdepääs.

Tallinnas asutakse euroala tuleviku vundamenti laduma

Andres Kuningas, Rahandusministeeriumi Euroopa Liidu ja rahvusvahelise koostöö osakonna juhataja

Juba sel reedel ja laupäeva, 15.-16. septembril kohtuvad Tallinnas Euroopa Liidu majandus- ja rahandusministrid ning keskpankade presidendid. Muuhulgas peetakse arutelu majandus- ja rahaliidu (Economic and Monetary Union, EMU) tulevikust. Arutelu on ühelt poolt loomulik jätk juba pikka aega kestnud kõnelustele EMU arendamise kohta. Teiselt poolt on tegu osaga üldisematest ELi tuleviku teemalistest mõttevahetustest. 

ELi tuleviku arutelud tõi teravamalt pildile BREXITi tegelikkuseks saamine. Sellest ajendatuna avaldas Euroopa Komisjon kevadel ELi tuleviku valge raamatu ning selle jätkuks ja erinevate valdkondade tuleviku diskussioonidele inspiratsiooniks 5 aruteludokumenti. Kaks neist, majandus- ja rahandusliidu ning ELi rahastamise tulevikku käsitlevad paberid, on nädala lõpus toimuva diskussiooni üheks lähtekohaks.

Seniste plaanide parem elluviimine

Eesti plaan on kõnelusi piiritleda sellega, mida on võimalik juba olemasolevate protseduuride, reeglite ning Euroopa Liidu eelarve võimaluste valguses ära teha selleks, et soodustada ELi, sh euroala liikmesriikide majanduse ühtlasemat arengut ning tugevdada vastupanuvõimet võimalikele šokkidele ja suurendada võimekust kriisist kiiremini väljuda.

Kõvasti tuleb tööd teha usaldusdefitsiidi vähendamisega, mis eelkõige tähendab juba kokkulepitud reeglite täitmist ning koordinatsiooniprotseduuride võimaluste kasutamist. See on eelduseks, et süvendatud integratsioonist mõelda, sest see tooks kaasa tänasega võrreldes oluliselt rohkem reeglite kohast käitumist.

Teiseks peaksime suunama oma pingutused finantsliidu ehk pangandus ja kapitaliturgude liidu valmis saamisele. Pangandusliidu poolelt tähendab see nii ühtset hoiuse kindlustust kui ka ühtset viimase võimaluse laenamise võimekuse loomist finantskriiside lahendamisel. Finantsliidu valmimine toetab meie eesmärki, et valdav osa riskide jagamisest toimuks finantssektori kaudu ilma riigile täiendavate kohustuste tekkimist. Samuti aitab see minimeerida otseseid riske maksumaksjatele.

EMU ehk ühtselt aetud rahapoliitika ning koordineeritud eelarve- ja majanduspoliitika

Minnes tagasi algusesse – majandus- ja rahaliidu loomine otsustati 1991. aastal, euro tuli kontorahana käibele 1999. aastal ja üleminek eurole toimus 2002. aastal. EMU idee seisneb liikmesriikide ühtselt aetud rahapoliitikas ning koordineeritud eelarve- ja majanduspoliitikas. Esimest veab ja viib ellu Euroopa Keskpank ning teise garant on stabiilsuse ja kasvu pakt.

Euroalaga liitumine on kõikide ELi liikmesriikide aluslepingute kohane eesmärk, erandiks Ühendkuningriik ja Taani. Tänaseks on euro 19 riigi ja 340 miljoni inimese ühine raha. Pärast Ühendkuningriigi lahkumist Euroopa Liidust moodustab euroala 85 protsenti Euroopa Liidu SKPst.

Eurol on palju plusse. Ühisraha on toonud stabiilsemad hinnad, madalamad intressimäärad, väiksemad tehingukulud ning väiksema valuutariski. Toetus eurole on vaatamata kriisidele püsinud kõrge. Aprillis 2017 on Eurobaromeetri andmetel keskmiselt 72 protsenti euroala elanikest oma toetuse eurole andnud. See on kõrgeim näitaja 2004. aastast.

EMU ülesehitus pole täiuslik

Siiski on EMU paljudel hambus. Kriitika on peamiselt suunatud EMU korralduse ühe külje – eelarve- ja majanduspoliitika koordinatsiooni mehhanismi ebatäiusele. Teisalt on see ilmselt parim, milles on olnud võimalik EMU loomisel kokku leppida ja ei ole ka kindlust, et mõni muu lahendus oleks meid tänaseks parema tulemuseni toonud.

Majanduskoordinatsiooni kitsaskohad tõi esile 2008-2012 majandus- ja finantskriis ning sellest aeglane väljumine. Need väljendusid „headel aegadel“ riikide finantsdistsipliini nõrkuses ning „halbadel aegadel“ riikide ebaühtlases liigipääsus finantsturgudele ja sellega kaasnevas kapitalivoogude ebastabiilsuses.

Eelarve- ja majanduspoliitika koordinatsiooni reegleid ei täidetud piisava rangusega, mis viis tasakaalustamatuste tekkimiseni. Nende kõrvaldamine oli ja on ilmselgelt vaeva ja aeganõudev ning siis on omakorda hea võimalus süüdistada reegleid, et need on liiga jäigad ja probleemi lahendamisele takistuseks. Ebapiisava majanduste ühtlustumise ja ettenägematute mõjude tõttu ei saa riigid täielikult nautida ühtse rahapoliitika vilju.

Pingutused EMU paremaks tegemisel

EMU on püütud paremaks teha mitmel korral. Alates 2011. aastast on kahes laines tugevdatud stabiilsuse ja kasvupakti rakendamist. Muuhulgas on antud võlakriteeriumile suurem tähtsus, karmistatud võimalikke sanktsioone ja suurendatud seireprotsessis Euroopa Komisjoni volitusi, süvendatud majanduspoliitikate koordinatsiooni Euroopa poolaasta ja makrotasakaalustamatuste seirega. Paralleelselt loodi ka kriisiga toimetulekuks päästemehhanismid EFSF ja ESM.

Euroala süvendamise, täiustamise ja valmisehitamise ideed on ringelnud viimase viie aasta jooksul korduvalt. Siin võib ära märkida 4 presidendi (2012) ja 5 presidendi (2015) raporteid, millest ka mõningaid ideid on rakendatud näiteks stabiilsuse ja kasvu pakti rakendamise tugevdamisel, aga ka pangandusliidu ellu viimisel (ühtne järelevalve ja ühtne kriisilahendusmehhanism).

Komisjoni viimane mõttepaber võtab selgemalt pragmaatilisema lähenemise läbi kolme suurema eesmärgi:

  • Saavutada riikide majanduse ühtlasem areng.
  • Saavutada suurem stabiliseerimisvõimekus, st eelkõige võimekust reageerida adekvaatselt ettenägematute šokkide puhul.
  • Vähendada finantsilist haavatavust.

Ootame 15. septembril elavat ministrite ja keskpanga presidentide arutelu.

 

Mis meil juba olemas on?

Ühtne rahapoliitika

  • Toimub ja toimib Euroopa Keskpanga juhtimisel

Koordineeritud eelarvepoliitika

  • Raamid seab stabiilsuse ja kasvu pakt ning selle rakendamiseks vastu võetud määrused, mida on 2008-2013 täiendatud ja muudetud
  • Kitsaskohaks on eelkõige mittejärjepidev rakendamine

Majanduspoliitika koordineerimine

  • Toimub Euroopa poolaasta raames ning väljendub nii euroala ühtsetes majanduspoliitilistest soovitustes kui ka eraldi riigipõhistes soovitustes
  • Ohuhinnagut ja vajadusel paranduskava peaks tootma makrotasakaalustamatuste seire. Ei ole veel täit potentsiaali saavutanud
  • Vajalik riikide parem kaasatus protsessis ja seeläbi saavutada ka suurem pühendumus reformisoovituste täitmisele

Kriisiga lisandunud elemendid

  • EMU turvavõrk – ESM, EFSF ja EFSM
  • pangandusliit – ühtne järelevalve ja ühtne kriisilahendus

EMU toetavad elemendid

  • Rahaliit toetab ühtse turu sujuvat toimimist ja vastupidi, ühtse turu mitmed elemendid on olulised rahaliidu sujuvaks toimimiseks, nt
  • finantssektori regulatsioonide ühtlustamine
  • kapitaliturgude ülepiiriline tõrgeteta toimimine
  • tööturu paindlikkus

Euroopa Liidu 2018 eelarve: kolme paradoksi juhtum

Märt Kivine, rahandusministri eriesindaja EL eelarve küsimustes

Eestil tuleb eesistujana leida kokkulepe Euroopa Liidu 2018. aasta eelarves. Raamistik selleks on olemas ning ülesanne esmapilgul lihtne, kõlades võib-olla isegi lahjalt: eesmärk on saavutada tulemus, mis on kõikide huvides ja justkui ette kokku lepitud. Ometi on selle tulemuseni jõudmine kunst, mis nõuab eesistujalt pühendumist ja kolme paradoksi haldamist.

Euroopa Liidu aastaeelarve kolm paradoksi on:

  1. Eelarve kulude pool pole otseselt seotud (maksu)tuludega, Euroopa Parlamendile on antud väga suur roll otsustamises;
  2. Aastane eelarve on allutatud pikaajalisele eelarveraamistikule;
  3. Iga-aastane eelarve protsess on alati kirglik ja pingeline.

Eesti Euroopa Liidu eesistumise programmis seisab, et meil tuleb eesistujana viia läbirääkimised nõukogu ja Euroopa Parlamendiga kokkuleppeni, mis tagab Euroopa Liidule vajalikud vahendid oma eesmärkide saavutamiseks ja poliitikate elluviimiseks.

Valitsus on heaks kiitnud lähenemise, et Euroopa Liidu 2018. aasta eelarve peab endist viisi toetama Euroopa Liidu majanduskasvu elavnemist ja tööhõivet ning reageerima rände- ja julgeolekualastele väljakutsetele. Iga-aastase eelarve piirid ja peamised kuluread on kokku lepitud juba aastaid tagasi, ELi mitme-aastase finantsperspektiivi (ingl k lühend MFF) raames.

Järgnevalt aga lähemalt kolmest paradoksist.

Esindamine ilma maksustamiseta?

Esindusdemokraatia põhimõte – esindatus koos maksustamisega – on Euroopa Liidu eelarve-arhitektuuris omandanud küllalt omapäraselt modifitseeritud kuju. Euroopa Parlament eelkõige, aga piiratud ulatuses ka Euroopa Komisjon on justkui „üle-esindatud“.

Euroopa Parlamendil on väga suur roll Euroopa Liidu eelarve kulude poole üle otsustamisel, samas kui sel, erinevalt rahvusparlamendist, puudub voli otsustada maksude ehk tulude üle. Tulud tulevad ELi liikmesriikidest ja liikmesriikide kokkuleppel. (Tõele au andes: eks ELi omatulude teema ole üks küsimusi, mis lähiaastatel tuleb ära lahendada, ja seda lahendust ka otsitakse)

Ometi on sel oma põhjus. Euroopa Parlamendi näol on tegemist siiski Euroopa Liidu peamise esinduskoguga, millega valijal ja kodanikul on otsene seos läbi otsevalimiste. Parlamendile Liidu eelarve asjus lõpliku sõnaõiguse andmine tähendab, et ELi eelarve kinnitamisel osaleb demokraatlikult valitud institutsioon, mille mõistliku enamuse (skeptikud mõistagi osalevad ka protsessis) tegutsemisajend on Euroopa-meelne, kantud koostöö süvendamise soovist ja visioonist. Mis on ju tegelikult igati kena asi.

Pikk eelarve-vaade

Euroopa Liidu iga-aastane eelarve on tegelikult juba aastaid tagasi kindlaks määratud. See puudutab nii eelarve struktuuri kui tegelikult ka piirsummasid. Mis on jällegi erinev rahvuslikest/riikide eelarvetest, sest nii pikka kulude poole fikseerimist tuleb harva ette (ehkki mitmed arenenumad riigid, ka Eesti, eelarvestrateegiate kaudu on selle poole püüdlemas).

Ka selle otsuse ajaloos on Euroopa Parlamendil oluline roll. 1970ndatel-80ndatel võeti aastaeelarved mitmel korral vastu hilinemisega, kui muret tekitasid eelarve läbipaistmatus, kvaliteet jm. Süsteemne kriitika eelarve suhtes viiski selleni, et 1988. aastal lepiti kokku esimeses mitmeaastases eelarveraamistikus (MFF), mille eesmärk oli stabiliseerida ELi tulude poolt ning anda kuludele ja ELi poliitikate rahastamisele kindlustunnet üle ühe eelarveaasta.

ELi 2018 eelarve sünnib praegu kehtivas, 2014 – 2020 MFF raamistikus. See tähendab, et eelarves on paika pandud eelarverubriigid ning tegelikult ka maksimummahud. Mis omakorda tähendab, et tegelikult on üheaastase eelarve raames põhimõttelisi muutusi väga keeruline teha. Ja seega – viies mõttekäik loogilise lõpuni – peaks aastase eelarve tegemine olema justkui formaalsus ehk siis üks lust ja lillepidu.

Vastutus maksumaksja ees

Ometi on eelarveläbirääkimised igal aastal ja igale eesistujale, kes neid liikmesriikide nimel pidama peab, alati huvitav, et mitte öelda pingeline ülesanne.

ELi eelarve koosneb piltlikult kahest erinevast tulbast. Esimene on niinimetatud kohustuste eelarve, millega antakse ette piirsummad, mille ulatuses võib tegevusi algatada ja finantseerimislubadusi anda näiteks 2018. aasta jooksul. Teine tulp on maksete eelarve, mis peaks andma vahendid juba käimasolevate tegevuste või 2018 eelarveaasta jooksul maksmisele tulevate summade katmiseks.

Euroopa Komisjon esitab sellisel kujul igal aasta eelarve eelnõu, lähtudes MFFs kokkulepitud raamistikust. Ja sellele eelnõule esimese hinnangu annavad liikmesriigid, kellel on esmane vastutus oma maksumaksjate ees, vastutus tagada, et eelarve tegelik kasutamine ja kasutamise planeerimine on säästlik ja täpne. Ja siin on alati ruumi parandamiseks ja kokkuhoiuks, sest MFFi plaanide tegelikul realiseerimisel on alati viivitusi, tõrkeid. Muutub ka väliskeskkond, rändekriisi näiteks MFFi raames polnud ette nähtud. Ning lõppude lõpuks pole eelarve korrektne planeerimine ja täitmine sugugi pelgalt teoreetiline ülesanne – meenutagem sedagi, et üks Euroopa Komisjoni koosseis on eelmise sajandi lõpus just nimelt eelarve väärkasutuse tõttu olnud sunnitud tagasi astuma!

Mõistagi: Euroopa Komisjoni arusaam tarvilikest vahenditest on alati auahnem kui võimalused lubavad. Euroopa Parlamendi meelsus ja kirg näeb ette veelgi suuremat Euroopat suurema eelarvega. Sellises olukorras on Eesti kui 2017 teise poolaasta ELi eesistuja erinevaid arusaamu kokku sõlmimas.

Kus me täna oleme 2018 eelarvega?

Euroopa Komisjon tegi Euroopa Liidu 2018. aasta eelarve ettepaneku 30. mail 2017. Eelnõu nägi ette Euroopa Liidu 2018 eelarves võetavaid kohustusi EUR 160,6 miljardit (kasv 1,7% võrreldes 2017. aastaga) ning väljamakseid EUR 145,4 miljardit (+8,1%).

7. juulil jõudis Nõukogu ehk liikmesriike koondav eelarvekomitee pärast nädalaid võtnud väga detailset analüüsi üksmeelsele otsusele eelarvepositsiooni suhtes. Nõukogu arvates võiks 2018 eelarve sisaldada EUR 158,9 miljardi eest kohustusi (+0,6% vs 2017) ja EUR 144,4 miljardit makseid (+7,4% vs 2017). See seisukoht on nüüd eesistujale, Eestile, kohustuseks esindada ja kaitsta.

ELi 2018 aasta eelarve on Kasvu Eelarve kõikides peamistes aspektides ning see järgib MFF raamistikku, võib Nõukogu eelarveseisukohta kokku võttes öelda. Nõukogu on teinud ettepaneku kahandada mõnede programmide kiiret kasvu eelarves ning teinud hästi põhjendatud kokkuhoiuettepanekuid tegevuskulude ridadele, kui eelarve kogumaht on suurem kui ELi 2017. aasta eelarve.

Me tahame läbi ELi eelarve endiselt toetada Euroopa konkurentsivõime paranemist, töökohtade loomist ja investeeringuid ning kaitsta ette nähtud kulutusi migratsioonipoliitikale ja julgeolekule. Samal aja näeme selgelt vajadust eelarvesse piisavate reservide jätmiseks MFF raamistiku piirides, et vajadusel reageerida kriisidele ja ootamatustele (näiteks rändekriisi taas-süvenemine).

Euroopa Liidu aluslepingute vaimu ja kirja järgides asub eesistuja nüüd, konsulteerides jooksvalt Euroopa Komisjoniga, läbirääkimistesse Euroopa Parlamendiga ning ootab nende tulemusena konstruktiivset kompromissi. Esimene voor on peetud, eelarveläbirääkimised jätkuvad oktoobris ja novembris, kusjuures eesmärk on viia läbirääkimised eduka lõpuni novembri kolmandaks nädalaks. Euroopa Parlamentki on hääletades heaks kiitnud omapoolse eelarvepositsiooni, mida kavatsetakse kaitsta vähemalt sama kirglikult ja argumenteeritult kui Nõukogu positsiooni. See näeb ette Nõukogu ettepanekuga võrreldes selgelt suuremaid kulutusi.

Meie eesmärk on Euroopa Liidu 2018 eelarve kokku leppida konstruktiivses ja lugupidavas dialoogis kõikide partneritega, tõendades seega ka praegusel keerulisel ajal Euroopa institutsioonide koostöö- ja tegutsemisvõimet. Eesti eesistujana on lepitaja ja kompromisside pakkuja rollis, esindades Euroopa ideed konstruktiivselt edasi viivat ja tugevdavat mõttelaadi.

Kokkuvõtvalt: eelarveprotsess sisaldab väga palju tehnilisi ja poliitilisi nüansse, tekitab tugevaid kirgi ning saab põhjustama nii unetuid öid läbirääkijatele kui avalikkuses lahvatavaid pettumusi nii mõnelegi huvitatud asjaosalisele. Ometigi, just sellisena on aastaeelarve kokkuleppimine väga euroopalik protsess, sest edukat lõpptulemust ei ole võimalik saavutada nii, et üks osapool võidab. Ei, tulemuseni jõutakse ainult nii, et kõik võidavad. Ja nii võidab Euroopa.

Neli maksualgatust, mis on Eestil eesistumise ajal laual

Elo Madiste, Marko Talur ja Kristo Madrus – Rahandusministeeriumi maksueksperdid Eesti Alalises Esinduses Brüsselis
Dmitri Jegorov – Rahandusministeeriumi maksu- ja tollipoliitika asekantsler

Mitmed rahvusvahelised maksureeglid on ajale jalgu jäänud, sest need töötati välja enne digimajanduse murrangulist arengut. Range juhindumine sellest, et väärtuse loomise, maksustamise toimumise ja maksumaksja füüsiline asukoht langevad tingimata kokku, meid enam edasi ei vii. Digimajandus võimaldab nii ettevõtetel väärtust luua kui inimestel tooteid ja teenuseid tarbida geograafilisest asukohast ja füüsilisest varast sõltumatult. Maksustamine peab seda arvesse võtma ning muutuma neutraalsemaks, õiglasemaks ja läbipaistvamaks. Eesti võtab digiriigina väljakutsed vastu ning käärib käised üles.

  1. Digimajandus vajab õiglast maksustamist

Äriühingute kasumi maksustamise rahvusvahelised reeglid lähtuvad eeldusest, et väärtuse loomiseks on vaja eelkõige füüsilist vara ja maksustatava kasumi tekkimiseks füüsilist kohalolekut. Uued digilahendusi kasutavad ärimudelid nendest eeldustest ei lähtu.

Toome mõned näited. Turisti ja majutaja kokku viimiseks ei ole enam tarvis reisibüroo kontorit – piisab usaldusväärsest veebilehest. Linnaelanike ostuharjumuste kaardistamiseks pole enam vaja küsitlejate armeed – piisab pangakaartide ostuajaloo analüüsimisest. Melomaan ei vaja enam plaadipoodi – uue muusika saab kätte e-poest.

Sellised uued ärimudelid tuginevad tarbimisharjumuste muutumisel ning digilahenduste võimaluste ärakasutamisel. Need ei ole algselt mõeldud maksude vältimiseks, kuigi tänaste rahvusvaheliste maksureeglite vananemise tõttu jääb selliste ettevõtete kasum tihti maksustamata. Oleme seisukohal, et digimajanduse edu ja konkurentsivõime ei saa seisneda kasumite maksuvabastusel. Eesti väljakutse on jõuda uute, digilahenduste arengut arvestavate rahvusvaheliste reegliteni, mis taastaksid kõigi ettevõtete kasumi võrdse maksustamise sõltumata tootest, teenusest ja tegevusalast.

  1. E-kaubanduse reeglistik peab muutuma lihtsamaks ja läbipaistvamaks

Erinevate ELi riikide käibemaksuseadustes orienteerumine käib väikestele ja alustavatele ettevõtetele tihti üle jõu. Reeglite lihtsustamine teeks kaubavahetuse ELi riikide vahel kergemaks ja võimaldaks ka väiksema kohaliku turuga riikide ettevõtetel hõlpsamini tegutseda.

Niisiis tegeleme algatusega, mille mõte on anda ettevõtetele võimalus deklareerida teises riigis toimunud käive ja tasuda käibemaks oma registreerimisriigi maksuhalduri vahendusel. See lihtsustaks piiriülese kaubandusega kaasnevat aruandlust märkimisväärselt, eriti alustavate ettevõtete jaoks. Alla 10 000 eurose käibega müüja saaks käibemaksu arvestada vaid ühe riigi reeglite alusel.

Lisaks tegeleb eelnõu sellega, et kaotada ELi välistel e-kaubanduse ettevõtetel eelis, mida ELi ettevõtetel ei ole. Praegu võib näiteks Hiinast tellida alla 22 eurose väärtusega kauba käibemaksuvabalt, kuid ELi veebipoest ostetud sama väärtusega kaubalt tuleb tasuda ka käibemaks. Eelnõuga kaotatakse väljastpoolt ELi saabuva saadetise käibemaksuvabastus.

  1. Vaja on ülevaadet maksustamises ebapiisavalt koostööd tegevatest kolmandatest riikidest

ELi välised riigid peaksid järgima head maksuhaldustava. Kutsume neid üles seda tegema – vahetama maksualast teavet, silmas pidama õiglase maksustamise printsiipe ning rakendama reegleid, et tõkestada kasumite kunstlikku ümberpaigutamist soodsamate maksurežiimidega riikidesse.

Selleks on ELi liikmesriigid algatanud protsessi, mille käigus vaadatakse läbi liikmesriikidega olulisemaid majandussidemeid omavate riikide maksuregulatsioonid ning hinnatakse nende vastavust rahvusvaheliste standarditega. Hindamisprotsessi tulemusena peaks 2017. a lõpuks valmima nimekiri neist riikidest, kes teavet ei vaheta, võimaldavad ilma majandusliku sisuta nn offshore-firmade loomist või ei järgi kasumite ümberpaigutamise tõkestamiseks ettenähtud rahvusvahelisi reegleid.

Kõigi hinnatavate riikidega luuakse kontaktid ning astutakse nendega dialoogi, kutsudes neid koostööle. Mittekoostöövalmis riigid kantakse nimekirja ning nende suhtes võivad liikmesriigid rakendada meetmeid, mis seisnevad eelkõige rangemates nõuetes tehingutele nende riikide isikutega.  

  1. Maksude vältimise skeemid tuleb avaldada maksuhaldurile

ELi siseturule on suureks probleemiks maksude optimeerimine ja nendest kõrvalehoidumine.

Igapäevaselt mitme riigi maksuõigusega kokkupuutuvatel maksumaksjatel ja maksukonsultantidel on kogunenud teadmised maksusüsteemide lünkadest ning ebakõladest. Seda eelist kohalike maksumaksjate ja maksuhaldurite ees kasutatakse ära järjest uute ja keerulisemate piiriüleste skeemide väljatöötamiseks, mis võimaldavad makse optimeerida või neist üldse kõrvalehoiduda. Oleme seisukohal, et rahvusvaheliselt tegutsevate ettevõtete edukus ei saa toetuda maksude tasumata jätmisele.

Arutame värsket algatust, mis teeks maksukonsultantidele (ja teatud juhul maksumaksjatel endil) kohustuslikuks jagada maksuhalduritega teavet, milliseid piiriüleseid skeeme maksude vältimiseks soovitatakse ja kasutatakse. Uute reeglite jõustumisel hakkaksid maksuhaldurid saadud teavet omavahel jagama, et tekiks võimalus uutele skeemidele võimalikult varakult maksukontrolli või seadusemuudatusega reageerida.

Riigid ja koos sellega maksusüsteemid on välismaailmale ja konkurentsile järjest avatumad. Eelpool välja toodud algatused on vaid mõned, mida eesistujamaana käsitleme. See, kuidas me antud teemadega edeneme sõltub paljude teiste osapoolte, sh teiste liikmesriikide koostöövalmidusest. Igal juhul anname oma parima, et jätta oluline jälg Euroopa Liidu maksusüsteemi kaasajastamisse.

Joon alla haldusreformile ehk kuidas Eesti saab 70 uut edulugu

Sulev Valner, regionaalhalduse osakonna nõunik

Sügisel sünnivad kõikjal üle Eesti uued omavalitsused ja uued võimalused

See, mida veel neli aastat tagasi nimetati võimatuks missiooniks, on nüüd ikkagi teoks saamas. Eesti Vabariik saabki oma juubeliaastaks ühe sünnipäevakingitusena ka uued hoopis suuremad ja tugevamad omavalitsused. Üldpildis ei tee enam ilma, kas uusi omavalitsusi jääb mõne võimaliku eesoleva kohtuvaidluse lõpuks paar tükki rohkem või vähem, suur muutus ise on juba igal juhul toimunud.

Haldusreformi vajalikkusest rääkimine on muidugi palju pikema ajalooga, aga vähemalt sealt alates, kui tolleaegne regionaalminister Siim Kiisler käis kevadel 2013 välja mõtte tõmbekeskuste Eestist, on toimunud suhteliselt järjepidev tegevus selle nimel, et asi seekord ka päriselt teoks saaks. Vaatamata sellele, et vahepeal on toimunud mitu võimupööret ning värskelt ametisse asunud Jaak Aab on selle aja jooksul juba viies minister antud valdkonnas, võib kõigi erinevate poliitikute ja parteide kiituseks öelda, et teatud põhijoones on oldud küllalt järjepidevad.

Laulva revolutsiooni aegadel võis olla õige taastada sõjaeelne omavalitsuste süsteem läbi suhteliselt väikeste üksuste, see kandis järjepidevust ja andis võimalikult paljudele inimestele esmase demokraatia kogemuse läbi kohalike volikogude. Ent elu muutub.

Pendelrände uuringud kinnitavad inimeste igapäevaseid liikumismustreid toimepiirkondades, mida väikeste killustunud omavalitsuste struktuur, mis suures osas on nõukogudeaegsete külanõukogude või siis sõjaeelse aja valdade põhine, enam paljuski ei järgi. Omavalitsuste piirid ei ühtinud enam ammu sellega, kuidas inimesed tegelikult liiguvad.

Saab ka nii, aga ilmselgelt ei ole see parim viis, kuidas elu mõistlikult korraldada. Palju parem on, kui võimalikult paljude elanike toimepiirkond kattub omavalitsusega, kus nad elavad. Siis ta saab valijana kõiki endale igapäevaselt olulisi küsimusi läbi omavalitsuse mõjutada. Mitte nii, et teie olete naabervallast, pole teie asi, mida me siin arendame või kuhu kulutame.

Haldusreformi eelset dilemmat võib sõnastada ka nii: kas jätkata täpselt samas suhteliselt turvalises rööpas, nagu asjad on kogu aeg kohtadel käinud viimased kakskümmend ja enam aastat või ületada mugavustsoon ja asuda looma läbi liiga väikeste omavalitsuste ühinemiste eeldusi uuteks kohalikeks edulugudeks? Kui pidevalt kuuleme kurtmist taanduva elu üle Eesti maapiirkondades, siis miks oleks pidanud uskuma, et senine omavalitsuste süsteem oli parim võimalikest, et neid piirkondi hoida ja arendada?

Ei saa alahinnata ega naeruvääristada inimeste tõsist muret Eesti piirkondade ääremaastumise pärast. Küsimus on, et kas oleme siis paremad muretsejad, kui mitte midagi ei julge teha ja laseme kõigel minna samamoodi edasi, nagu on olnud seni. Ka otsustamatus on otsus ja senine areng küll ei näita, et väikesed killustatud omavalitsused oleks olnud kuigi hea otsus paljude piirkondade jaoks. Mäletan lauset ühe vallavanema suust järjekordsel pikal haldusreformi koosolekul: kuni konsiilium lõputult vaidleb, on oht, et haige sureb vahepeal ära.

Nüüd, kui otsused valdavalt tehtud, on vastus käes – enamikus Eesti paikades sünnivadki sügisel uued, suuremad ja võimekamad omavalitsused. Vaid paarkümmend senist juba niigi keskmisest suuremat omavalitsust eesotsas Tallinnaga jäävad seekordsest reformist kõrvale. Samas näiteks Tartu ja Pärnu võtavad enda külge mõned väiksemad naabrid, nii et ei lähe suur muutus neistki linnadest päris mööda.

Need on endiselt kohalikud omavalitsused, mis tähendab, et nende otsused sünnivad endiselt kohtadel, mitte Tallinnas. See, kas kohalike inimeste valitud volikogu koguneb edaspidi Meeksi asemel Räpinas või Puurmani asemel Põltsamaal, on küllap samuti kellegi jaoks kohapeal oluline vahe, kasvõi sümboolselt, aga ei muuda siiski olemuslikult kohalikku omavalitsust kui printsiipi.

Ehkki omavalitsuste arv väheneb reformi käigus pärast oktoobrikuiseid kohalikke valimisi seniselt 213lt umbes kolm korda ja omavalitsuse keskmine suurus tõuseb senisest vähem kui paari tuhande elanikuga väikevallast keskeltläbi vähemasti 6000-7000 elaniku peale, on ka need uued ühinenud linnad ja vallad endiselt omavalitsused. Üheltki ruutkilomeetrilt Eestimaa pinnal ja ühegi siin elava inimese jaoks ei kao haldusreformi järel tema omavalitsus ära. Igaühel on oma hääl ja oma kohalik volikogu, mida saab valida oktoobris toimuvatel kohalikel valimistel. Kogemus mitmete varem ühinenud omavalitsustega (Rapla, Tapa, Kose, Jõhvi, Märjamaa, Viljandi vald jt) näitab, et endiselt saavad kohalikud valimisliidud ka uues volikogus löögile, kui see on inimeste endi tõsine soov, et selles vormis kohaliku elu otsuste tegemises kaasa rääkida.

Haldusreformi eesmärk on luua kohalikus omavalitsemises kvalitatiivselt uus tase, saavutada uus hingamine. Selle üheks eelduseks on ühinemine vähemalt teatud minimaalse suuruseni, midagi pole teha. Sama on aastate jooksul toimunud ka pea kõigis meie arenenud naabermaades, Eesti pole siin erand.

Piltliku paralleelina – kui ei ole jalgpallis 11 meest väljakule saata, siis on raske heal tasemel mängida. Liiga väike omavalitsus ei saa paratamatult võtta tööle kõiki vajalikke inimesi kõigis katmist vajavates töövaldkondades, sest tal a) ei ole selleks raha ja b) isegi kui raha jätkuks, et palka maksta, ei oleks pakkuda heale töötajale väärilist koormust.

Me võime vaielda selle üle, kas uutes suuremates omavalitsustes eelkõige liigub otsustamine kaugemale või hoopis vastupidi, inimesed saavad lõpuks ometi läbi enda valitud kohaliku volikogu kaasa rääkida paljudes küsimustes, mis seni jäid nende väikese omavalitsuse kitsastest piiridest välja või ei olnud väikevallale tõsiseks kaasa rääkimiseks lihtsalt jõukohased. Näiteks kui laps käib naaberomavalitsuse huvikoolis või kui on soov kaasa rääkida laiema piirkonna arendustegevustes.

Mida sina saad teha oma valla heaks

Legendaarse USA presidendi John Kennedy üks tuntumaid ütlusi oli: ära küsi, mida sinu maa saab teha sinu heaks, küsi endalt, mida sina saad teha oma maa heaks. See lähenemisnurk on mu meelest ka igati aktuaalne, kui mõtleme elule uutes kohalikes omavalitsustes pärast sügisel teoks saavat haldusreformi.

Muidugi tuleb riigilt oodata ja nõuda, et omavalitsuste tegevuseks oleks võimalikult head õiguslikud ja ka rahalised alused. Aga juba definitsiooni järgi ei saa omavalitsus olla midagi niisugust, kus keegi teine otsustab ja teeb sinu eest kõik ära. Riigi peale võib loota päris paljudes asjades, aga põhilised otsused piirkonna arenguks tuleb ikka kohapeal ise ära teha.

Piltlikult öeldes: riik on haldusreformiga senisest laiema vao lahti ajanud ja lubab ka teatud lisaväetist omavalitsuste ülesannete ja rahastuse suurendamise läbi. Aga mida keegi sinna vakku täpselt külvata oskab ja kuidas selle eest pärast hoolitseb, et head saaki saada, see ei ole ühegi ministeeriumi määrata. Soovitada muidugi võib, aga otseselt ette kirjutada ei saa. Siin on kohalik omavalitsus läbi sel sügisel kohtadel valitavate volikogude oma otsustes iseseisev. Teeb ise oma õiged ja valed otsused. Või jätab tegemata. Ei ole põhjust pärast kellegi teise poole näpuga näidata.

Kindlasti on selliseid vallajuhte ja volikogude liikmeid, kes olid harjunud alati valituks osutuma, aga uues kasvanud konkurentsis enam sama hästi löögile ei pääse. Arusaadav, et see tekitab paljudes inimestes teatud ebakindlust, mis väljendub ka kohati vastuseisus muutusele. Teisalt on nüüd ilmselt lisandumas või ka mängu tagasi tulemas hulk selliseid inimesi, kelle jaoks seni ei pakkunud omavalitsuse tegemised (enam) erilist huvi ega väljakutset, aga uued suuremad ja võimekamad omavalitsused avavad uue perspektiivi.

Üks viimasel ajal avalikkuses kõlavamaid näiteid on kindlasti Marju Lauristin, kes lubas sügisel valituks osutudes vahetada europarlamendi töö Tartu linnavolikogu vastu, põhjendades seda sammu muuhulgas ka sellega, et pärast haldusreformi ei ole omavalitsused enam endised ja tema Tartu patrioodina tahab anda oma osa uue parema omavalitsuse ülesehitamisse. Muidugi, Tartu pole just päris keskmine Eesti omavalitsus ka pärast haldusreformi, aga  professor Lauristin pole ka päris keskmise haardega kodanik. Mõne teise inimese jaoks võib ühinenud Tõrva, Põltsamaa või Setomaa valla arengus kaasa rääkimine tähendada vähemalt sama suurt positiivset väljakutset.

Kas Eesti saab uute tugevamate omavalitsuste näol 70 uut piirkondlikku edulugu? Vastus on suuresti meie eneseusalduse küsimus.

Kas saame sellega hakkama? Valikut siin ju tõtt-öelda eriti polegi.

 

Ehitise asukohavalik planeeringuga mitme omavalitsuse territooriumil

Tiit Oidjärv, rahandusministeeriumi planeeringute osakonna juhataja

Täna kehtivas planeerimisseaduses on kuus planeeringuliiki: üleriigiline planeering, riigi eriplaneering, maakonnaplaneering, üldplaneering, kohaliku omavalitsuse eriplaneering ja detailplaneering. Planeeringuliike on võimalik jagada strateegilisteks vs nii-öelda ad hoc ehk objektipõhisteks planeeringuteks ja kohaliku omavalitsuse vs riigi planeeringuteks. Mis puudutab riigi eriplaneeringut, siis see on tänases planeerimisseaduses ainus planeeringuliik, mis võimaldab ühe planeeringu menetluse käigus võrrelda kavandatava ehitise asukohti erinevates kohalikes omavalitsustes ja liikuda peale planeeringu kehtestamist ehitamise faasi.

Strateegilised vs ad hoc planeeringud

Ad hoc planeeringuteks saab nimetada neid, mis koostatakse konkreetse ehitise tarbeks. Need on tänases planeerimisregulatsioonis riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringud ning detailplaneeringud. Teisisõnu, kui tekib vajadus ehitise järele, koostatakse planeering, et kaalutleda kas ja millistel tingimustel on ehitis võimalik püstitada. Juhul kui tegemist on olulise ruumilise mõjuga ehitisega, tuleb planeerimisprotsessi käigus võrrelda erinevaid asukohti riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu koostamise käigus. Võrreldes teiste planeeringuliikidega, annavad ad hoc planeeringud õiguse liikuda peale planeeringu kehtestamist otse ehitusprojekti koostamise faasi. Muudel juhtudel, kui toimub kaalutlemine konkreetsel alal, millele on planeeringut taotletud, lähtutakse detailplaneeringust.

Nende planeeringuliikide kõrval kehtivad ka nii-öelda strateegilised planeeringud, millega seatakse maa-alal maakasutuse üldpõhimõtted ja pikaajalised maakasutuse arengusuunad. Need on üleriigiline planeering, maakonnaplaneeringud ja üldplaneeringud. Nimetatud planeeringud ei võimalda liikuda otse ehitusetappi, vaid läbida tuleb täiendav menetlus – reeglina detailplaneeringu koostamine või projekteerimistingimuste menetlus. Strateegiliste planeeringute väärtus on üldise raamistiku paika panemine. Maakonnaplaneeringuga määratletakse asustuse üldised arengusuunad, üldplaneeringuga maakasutuse põhimõtted ja ka tingimused konkreetses kohalikus omavalitsuses.

Kuni 2015. aasta 1. juulini kehtinud planeerimisseaduses olid ka maakonnaplaneeringud teatud erijuhtudel projekteerimise aluseks (kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS § 291 lg 6). Näiteks on joonehitise maakonnaplaneeringutega kavandatud Eesti põhimaanteede koridorid ja kavandamisel Rail Baltic raudtee asukoht. Tänases planeerimisseaduses asendab ehitamisetappi liikumist võimaldavat maakonnaplaneeringut riigi eriplaneering.

Kohaliku omavalitsuse vs riigi planeeringud

Teine eristus planeeringuliikide vahel on võimalik tuua planeeringuotsuse langetaja vaatenurgast. Kolm planeeringuliiki – üldplaneering, kohaliku omavalitsuse eriplaneering ja detailplaneering – on kohaliku omavalitsuse poolt kehtestavad. Iga kohalik omavalitsus langetab planeeringuotsused oma territooriumil autonoomselt, arvestades õigusaktidest ja kõrgemalseisvatest planeeringutest tulenevaid asjaolusid.

Riigi planeeringud on üleriigiline planeering, maakonnaplaneeringud ja alates 1. juulist 2015 riigi eriplaneering. Viimane toodi seadusesse ühtlustamaks olulise ruumilise mõjuga ehitise, joonobjekti ja riiklikult tähtsa ehitise planeeringute mõisteid. Riigi eriplaneeringuga kavandatakse ehitisi, mille toimimise või asukoha vastu on riiklik huvi ning mille mõju võib ulatuda mitme maakonna või kohaliku omavalitsuse territooriumile.

Üldpõhimõtted planeeringute koostamisel ja elluviimisel

Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele on ruumiline planeerimine enda territooriumil kohaliku omavalitsuse korraldada. Samal ajal on 1995. aastast kehtinud Eesti planeerimissüsteem üles ehitatud selliselt, et kõik planeeringud peavad lisaks õigusaktidele vastamisele olema kooskõlas ka sama ala kohta kehtestatud üldisema tasandi planeeringutega. Näitena võib siinkohal tuua rohelise võrgustiku, mille eesmärk on looduslike alade võrgustike säilitamine asustusstruktuuris. Käesoleva sajandi alguses kehtestati kogu Eestis maakonnaplaneeringute teemaplaneeringud, millega määratleti rohevõrgustiku ligikaudne paiknemine ja seal kehtivad maakasutustingimused. Järgnevates planeeringutes, nii üld- kui asjakohasel juhul ka detailplaneeringutes, tuli järgida maakonnaplaneeringus seatud tingimusi. Rohevõrgustiku toimimiseks vajalikud tingimused olid kõrgemalseisva planeeringuga määratud ning täpsemate planeeringute koostamisel tuli nendega arvestada.

Kehtivas planeerimisseaduses lahti kirjutatud planeerimise põhimõtted on aluseks planeeringute koostamisele. Üks põhimõtetest on huvide tasakaalustamise põhimõte – planeeringu koostamise korraldaja peab välja selgitama erinevad huvid ning püüdma neid tasakaalustada. See põhimõte kehtib kõigi planeeringuliikide puhul, detailplaneeringust riigi eriplaneeringu ja üleriigilise planeeringuni. Küll aga eristab planeerimisseadus põhimõtetes, et riiklikku huvi väljendav planeering peab lähtuma riiklikest huvidest ja kohalikku huvi väljendav planeering kohalikest huvidest. Tähelepanu tuleb juhtida sellele, et planeerimisseaduse kohaselt saab teatud ehitisi kavandada nii kohaliku omavalitsuse kui riigi tasandi planeeringutega.

Mitme planeeringuliigiga on võimalik seada kitsendusi omandi kasutamisele, samuti võib põhjendatud vajadusel planeeringuga kavandatu elluviimiseks omandit ka sundvõõrandada, kuid seda vaid üldistes huvides. Sellisteks on riiklikest planeeringutest riigi eriplaneering ning kohaliku omavalitsuse planeeringutest üldplaneering, kohaliku omavalitsuse eriplaneering ning detailplaneering. Seatavad omandi kasutamise kitsendused peavad olema põhjendatud ning igaühel on võimalik planeeringu koostamise käigus esitada planeeringulahenduse kohta arvamusi – seda taaskord nii riigi eriplaneeringu, üldplaneeringu, kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu kui detailplaneeringu puhul. Sundvõõrandamise kontekstis tuleb tähele panna, et vastava otsuse aluseks on kinnisasja sundvõõrandamise seadus. Planeeringus näidatakse võimaliku sundvõõrandamise vajadus, aga reaalne sundvõõrandamise lubatavuse ja asjakohasuse, sh üldise huvi kriteeriumile vastavuse hindamine toimub sundvõõrandamise seaduse alusel.

Olulise ruumilise mõjuga ehitise asukohavalik tänases planeerimissüsteemis

Tänases planeerimissüsteemis on riigi eriplaneering ainus planeeringuliik, mis võimaldab ehitise asukohtade võrdlemist erinevate kohalike omavalitsuste territooriumitel ühe planeeringumenetluse käigus ning võimaldab samal ajal liikuda ehitusprojekti koostamise etappi.

Miks on ehituse etappi liikumise võimalus sedavõrd oluline? Nagu teada, on planeeringu koostamine mitmeaastane protsess, mille eesmärk on võimaldada kõigil potentsiaalselt huvitatud ja mõjutatud isikutel planeeringuotsuse kujunemises põhjendatud seisukohti avaldada. Huvitatud isiku vaatest võib eeldada, et keeruline oleks püsida rahvusvahelises konkurentsis olukorras kus mitmeaastasele planeeringuprotsessile, mis kulub asukoha valikule, järgneks veel teine, mis lahendaks detailsed küsimused konkreetses asukohas. Siit tulenebki kehtiva planeerimisseaduse eriplaneeringute regulatsioon – ühe protsessi käigus lahendatakse nii asukohavaliku küsimus (strateegiline otsus) kui ka sobiva asukoha leidmisel detailsed küsimused (ehitusetapi alus).

Võrreldes riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringute instrumente, on riigi eriplaneering see, mis on kõige otstarbekam planeeringuliik asukohtade omavaheliseks võrdlemiseks erinevate kohalike omavalitsuste territooriumil. Kui olulise ruumilise mõjuga ehitise kavandamiseks kaaluda kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu regulatsiooni, peaks huvitatud isik minema kõrvuti asetsevatesse kohalikesse omavalitsustesse ja esitama planeeringute algatamise taotlused näiteks neljas kohalikus omavalitsuses. Iga omavalitsus on hoolas, menetleb planeeringuid ja hindab kaasnevaid mõjusid ja leiab kaalutlusotsusena sobivaima asukoha, ent tulenevalt pädevuse piiridest ainult enda kohaliku omavalitsuse territooriumil. Erinevates omavalitsustes asuvate potentsiaalsete asukohtade võrdlust avaliku protsessi kaudu seega ei toimuks – selle otsuse langetaks huvitatud isik, lähtuvalt tehase rajamiseks kõige optimaalsemast asukohast. Seejärel kehtestataks kohaliku omavalitsuse eriplaneering tõenäoliselt vaid ühes kohalikus omavalitsuses ning teistes omavalitsustes lõpetataks menetlus huvitatud isiku soovil. Kuigi pole alust kahelda, et paljude arendajate huvi kattub suures osas ühiskonna huvidega, milleks on jätkusuutlik areng, riigi ja sektori pikaajaline konkurentsivõime, kokkuleppe saavutamine kohaliku kogukonnaga jm, on huvitatud isiku olemuslik ülesanne seista eelkõige oma äriühingu huvide eest. Seega on nii ruumilise planeerimise üldpõhimõtetega kui ka ühiskonna õiglustundega on enim kooskõlas see, kui valik erinevate asukohtade vahel langetatakse avalikku ülesannet täitva otsustaja poolt. Lisaks kaasneks sellise kohaliku tasandi planeeringute paralleelsete menetluste puhul segadus kõigi puudutatud ja huvitatud osapoolte jaoks, kuna oleks ebaselge, milliste asukohtade vahel ja kelle poolt võrdlus teostatakse.

Riigihanke tingimused – soovituslikud või kohustuslikud?

Kati Orgmets,
rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonnajuhataja asetäitja

Viimastel päevadel on meedias tähelepanu all Tallinna Transpordiameti liikluskorraldusvahendite paigaldamise ja hooldusteenuse riigihange, mille kohta rahandusministeeriumi riigihangete järelevalve tegi ettekirjutuse hankemenetluse kehtetuks tunnistamiseks. Ettekirjutuse põhjuseks on asjaolu, et hankija sätestas riigihanke alusdokumentides  kuupäevaliselt lepingutingimused, mida hankemenetluse  pikenemise tõttu enam täita ei ole võimalik. Siinkohal on hea üle korrata hanketingimuste sõnastamine riigihanke korraldamisel.

Tähtaegade määratlemine hankedokumentides

Hanke korraldaja märgib riigihangete registris hanketeate avaldamisel nii hanke üldandmetes kui ka hanketeate vormil hankelepingu täitmise aja. Seda saab teha sätestades lepingu täitmise perioodi või konkreetsed kuupäevad. Samuti peab riigihanke hankedokumentides sätestama kõik tulevase hankelepingu tingimused või lisama hankedokumentidele hankelepingu projekti. Seda, kuidas hanke korraldaja reguleerib lepingu tähtaja määratlust hankedokumentides, riigihangete seadus täpselt ette ei näe. Küll aga ei tohi riigihanke korraldamise üldpõhimõtete järgimiseks olla omavahel vastuolus hanketeates ja hankedokumentides sätestatu.

Tallinna Transpordiamet sätestas hanketeates, et hankelepingu kestus on 60 kuud. Hankedokumentides oli lepingu kestus määratletud täpsete kuupäevadega (1. märts 2017 – 28. veebruar 2022). Kuivõrd hankedokumentides määratletud periood (1. märts 2017 – 28. veebruar 2022) kattub hanketeates sätestatud 60 kuuga, siis vastuolu hanketeate ja hankedokumentide vahel ei ole. Seega oli lepingu tingimuste selline reguleerimine igati õiguspärane.

Hanke korraldaja seotus hankes sätestatud tähtaegade tingimustega

Nimetades hankedokumentides lepingu täitmist kindlate kuupäevadega, tuleb hanke korraldajal arvestada, et neist kuupäevadest tuleb lähtuda nii hankelepingu sõlmimisel kui ka täitmisel. Juhul, kui hankemenetlus kavandatust pikeneb ning hankedokumentides sätestatud tähtajad mööduvad, ei ole võimalik hankijal enam õiguspäraselt hankelepingut sõlmida. Hankedokumentides sätestatust erinevatel tingimustel hankelepingu sõlmimine on väärtegu ning selle eest näeb riigihangete seadus karistusena ette rahatrahvi.

Vaidlusaluse kaasuse puhul on eriti oluline silmas pidada, et küsimus ei olnud üksnes hankelepingu täitmisega alustamises kindlal kuupäeval. Tallinna Transpordiamet on läbivalt hankedokumentides sõnastanud hankelepingu tingimusi selliselt, et pole kahtlustki, et ameti soov ja vajadus oli lepingu täitmist alustada 1. märtsil 2017. Viidatud regulatsioon on sätestatud nii hankedokumentide üldosas, hankelepingu projektis kui ka maksumuse esildises (hinnapakkumuse vorm). Erilist tähelepanu väärib siinkohal just viimane. Nimelt esitati pakkumused sõnaselgelt perioodiks 01.03.2017-28.02.2022. Seega polnud ametil siduvaid pakkumusi pikemaks perioodiks, mistõttu ei saaks Tallinna Transpordiamet ka sisulises mõttes lepingut sõlmida teistsuguseks perioodiks kui hankelepingu projektis ette nähtud, kuna hankjial ei ole lubatud sõlmida lepingut osas, mille kohata ei ole riigihangete seaduse kohaselt esitatud võrdlevaid hinnapakkumusi.

Viidatud konservatiivset käsitlust toetab  nii siseriiklike kohtute kui ka Euroopa Kohtu praktika.

Sõlmitud hankelepingu muutmine ei ole reeglina lubatud ja on lubatav üksnes väga erandlikel juhtudel, kui muutmise tingivad objektiivsed asjaolud, mida ei olnud hanke korraldajal võimalik hankeleping sõlmimise ajal ette näha ja hankelepingu muutmata jätmise korral satuks täielikult või olulisel määral ohtu hankelepinguga taotletud eesmärgi saavutamine. Lisaks ei või hanke korraldaja hankelepingu muutmises kokku leppida, kui muutmisega taotletav eesmärki on võimalik saavutada uue hankelepingu sõlmimisega.

Soovitused hanketingimuste tähtaegade määratlemiseks

Hanke korraldaja saab seadust järgides hankelepingu tingimused määratleda nii, et talle jääb, teatavpaindlikkus kuupäevades. Selleks soovitame mitte sõnastada hankelepingu tingimusi konkreetsete kuupäevadega, vaid eelkõige määratleda hankelepingu täitmise aeg (sh nii algus- ja lõpukuupäevad kui ka vahetähtajad) perioodina, näiteks 20 päeva lepingu sõlmimisest.

Samas esineb kindlasti olukordi, kus tähtaegade määramine perioodina ei ole hanke asjaolusid arvestades mõistlik, näiteks on lepingus palju erineva pikkusega vahetähtaegu, mida reguleerida ja arvestada nii päevades kui ka kuudes ja millel on seetõttu raske järge pidada. Sellise juhul soovitame hankijal määratleda lepingu projektis küll konkreetsed kuupäevad, aga sätestada samas ka hankelepingu hilisema muutmise regulatsioon juhuks, kui sellistel tähtaegadel mingil põhjusel lepingut siiski sõlmida ei saa. Oluline silmas pidada, et vastav muutmise regulatsioon peab olema piisavalt detailne ja objektiivne, et kõikidel hankemenetluses osalevatel isikutel oleks algusest peale võimalik mõista, mis juhul hankija kuupäevasid muutma asub. Näiteks võib hankija sätestada, et tegemist on kavandatavate kuupäevadega ning juhul kui hankelepingu sõlmimine viibib hankemenetluse venimise tõttu, muudetakse tähtaegasid proportsionaalselt vastavalt sellele, kui palju hiljem leping sõlmiti.

Rahandusministeeriumile teadaolevalt on Tallinna Tarnspordiamet vaidlustanud ettekirjutuse kohtus.

Vastastikune kindlustusselts kui võimalus kindlustusturu rikastamiseks?

Andres Lehtmets, kindlustuspoliitika osakonna jurist

Rahandusministeerium on asunud kaaluma vastastike kindlustusseltside asutamise ja tegutsemise taaslubamist ning sellega seoses saatnud kooskõlastusringile teemat puudutava väljatöötamiskavatsuse. Selle eesmärk on leida vastus küsimusele, kas vastastikuste kindlustusseltside regulatsiooni puudumise puhul on tegemist ebaproportsionaalse ettevõtlusvabaduse riivega ja kas on mõjuvaid põhjuseid, miks selline ühinguvorm ei peaks Eestis lubatud olema. Teiseks on meie soov saada infot, kas praktikas on üldse huvi vastastikuste kindlustusseltside regulatsiooni järgi.

Kui avaliku konsultatsiooni põhjal selgub, et vastastikuste kindlustusseltside regulatsiooni loomine on põhjendatud ja vajalik, on Rahandusministeeriumi eesmärgiks saadud tagasiside põhjal välja töötada tänapäevane vastastikuste kindlustusseltside regulatsioon kooskõlas EL-i õigusega, mis võtaks arvesse teiste riikide parima praktika, kuid arvestaks ühtlasi ka Eesti õigussüsteemi eripärasid.

Uus on ära unustatud vana

Vastastikusel põhinevatel organisatsioonidel on pikk ajalugu, mis ulatub iidsetesse aegadesse, kuid oma tähtsuse saavutasid nad 19. ja 20. sajandil. Vastastikused ühingud pakkusid kaitset tehasetöölistele, farmeritele ja muudele ühiskonnagruppidele, kogudes vahendeid sotsiaalsete ja varaliste riskide vastu (haigus, puue, vanadus jne), olles sellega ka aluseks kaasaaegsele sotsiaalkaitse süsteemile. Olemuselt põhinesid need organisatsioonid põhimõttel, et vastastiku kogutakse vahendeid üksteise võimalike kahjude hüvitamiseks. 19. sajandil levis see idee üle Euroopa.[1]

Eesti kontekstis olid esimesed sellised ühingud vastastikused tule vastu kindlustamise ühisettevõtted Eestimaa vastastikune tulekindlustuse selts (1851. a) ja Liivimaa vastastikune tulekindlustuse selts (1863. a). 1861. a ja 1864. a seadustega muudeti Venemaa linnades, alevikes ja maal hoonete kindlustamine kohustuslikuks. 1867. a seadusega tehti ka Balti talupoegadel hoonete kindlustamine kohustuslikuks. Selle kohustuse täitmiseks asutati valdades „Tulekahju kordadel vastastikku abistamise seltsid“. Enamus viidatud vastastikuse abistamise seltse olid ilma kindla preemiamaksuta (kindlustuspreemiata) ja enamasti ka ilma kindla kapitalita. Tulekahju korral jagati abistamise kohustus liikmete vahel ära ning abistamine toimus enamasti läbi ehitusmaterjali, mis oli vajalik hoone taastamiseks. Rahaline toetus oli pigem harvem. Ühtsed kindlustusmaksed võeti kasutusele alles iseseisvas Eestis. Lisaks valdade vastastikuste abistamise seltsidele oli talunikel võimalik tule vastu kindlustada ka Liivi- ja Eestimaa vastastikustes tulekindlustuse seltsides. Välja võib veel tuua, et Liivimaa vastastikuses tulekindlustuse seltsis oli 1869. a kindlustatud 1080 hoonet, nende hulgas 929 taluhoonet. Eestimaa vastastikuses tulekindlustuse-seltsis oli 1877. a kindlustatud 1274 taluhoonet. Lisaks kindlustati ka vilja, loomi ja majakraami. Lisaks loodi 1865. aastal Suure-Rõngu vastastikune kindlustamise selts rahekahjude jaoks. Iga talupidaja pidi maksma 10 aasta jooksul iga aasta 5 kopikat ühe taalri ees. Kogunenud summat plaaniti hiljem kasutada võimalike kahjude väljamaksmiseks. Juhuks, kui aga sissemaksetest ei jätkuks kahjude kandmiseks, oli ette nähtud võimalus kogukonna liikmete vastutusel laenu võtta ning selle eest kahjud kanda.[2] Esimene ülemaaline vastastikune kindlustusselts hakkas tegutsema Tartus ning kandis nime „Eesti vastastikune tulekindlustuse selts“, mis hiljem hakkas kandma nime „Eesti“. Ülemaaliselt hakkavad tegutsema ka kindlustusselts „Asunik“ (1922), mis hiljem kannab nime „Talu“ (1924). Samuti „Eesti Ühistegelik Kesk-selts“ (1923) ja „Eesti Apteekrite Vastastikune Kindlustusselts“ (1926). Ühistulised kindlustusseltsid võisid kindlustusteenus pakkuda elu-, veo-, õnnetus-, murdvarguse-, klaasi-, koduloomade- ja rahekahjude riskide vastu.[3]

 Tänapäeval on vastastikused kindlustusseltsid laialdaselt levinud eelkõige Kesk-Euroopas ja Põhjamaades. Euroopa vastastikuste kindlustusseltside assotsiatsiooni AMICE 2014. aasta andmetel omavad EL-is tegutsevad kindlustusandjad 32,1% kogu EL kindlustusturust, kogudes kindlustusmaksetena kokku 387 miljardit eurot. Vastastikuseid kindlustusseltse on ELis hinnanguliselt umbes 2700 ning nad pakuvad tööd 430 000 inimesele ning teenindavad kokku ca 400 miljonit klienti.[4]

Kehtiva kindlustustegevuse seaduse kohaselt võib Eesti kindlustusandja tegutseda ainult aktsiaseltsina või Euroopa äriühinguna. Teised ühinguvormid lubatud ei ole ning seega ei ole Eestis võimalik kindlustusandjat asutada vastastikuse kindlustusandjana (inglise keeles mutual insurer; eesti keeles ka vastastikune kindlustusselts, vastastikune ühing). Samas, kuni 1995. aasta 1. septembrini võis Eesti kindlustusandja tegutseda ka vastastikuse kindlustusandjana.

Vastastikuste kindlustusseltside definitsioon

Vastastikust kindlustusseltsi võib lühidalt defineerida kui kindlustusseltsi, mida kontrollitakse ja omatakse tema liikmete ehk kindlustusvõtjate poolt ning mis lähtub liikmetevahelisest solidaarsusest ja kindlustusandja jätkusuutlikkusest. Vastastikused kindlustusseltsid on vabatahtlikkuse alusel tegutsevad füüsiliste või juriidiliste isikute grupid, kus liikmed osalevad ühtlasi ka ühingu juhtimises. Solidaarsus väljendub muu hulgas selles, et kõigil on põhikirjas kokkulepitud tingimustel võimalik vastastikuse seltsi liikmeks astuda, samuti liikmelisus lõpetada. Vastastikuste ühingute puhul võib iseloomuliku tunnusena välja tuua demokraatliku juhtimise (igal liikmel on üks hääl). Samas võib hääleõiguse teostamine olla riigiti erinev, st hääletamisel võib lubatud olla ka esindajate kasutamine. Viimasena võib välja tuua, et vastastikustele kindlustusseltsidele on iseloomulik kasumi kasutamine oma liikmete huvides, mis võib väljenduda nii tulevastes väiksemates kindlustuspreemiates, otsestes väljamaksetes või teenuse kvaliteedi parandamises oma liikmete heaks, samuti omavahendite suurendamises või kasutamises ühiskonna või kogukonna heaks üldiselt.[5]

EL-i tasandil võib eristada laias laastus kahte tüüpi vastastikuseid kindlustusseltse. Esiteks vastastikused kindlustusseltsid (inglise k mutual insurance societies või mutual insurance companies) ning teiseks vastastikused ravikindlustusühingud või ravikindlustusseltsid (inglise k mutual benefit/health providence societies). Viimased tegelevad eelkõige erinevate sotsiaalkindlustusteenuste pakkumisega kas riikliku sotsiaalkindlustusele lisaks, sellele täiendavalt või on osa riiklikust sotsiaalkindlustusest, pakkudes töövõimetuskindlustust, pensionikindlustust või ravikindlustust ning teatud juhtudel omavad ja majandavad haiglaid.[6]

Vastastikuste kindlustusseltside võrdlus äriühingust kindlustusseltsidega

Vastastikused kindlustusseltsid on võrreldes aktsiaseltsidega tihti väiksemad, piiritletud tegevusraadiusega ning fokuseeritud teatavatele kindlustusliikidele. Samas ei ole see reegel ning olemas on ka väga suuri vastastikuseid kindlustusseltse. Vastastikuste kindlustusseltside puhul võib eeliseks lugeda seda, et puudub huvide konflikt omanike ja kindlustusvõtjate vahel, kuna nad on ühes isikus. Samas aktsiaseltside puhul on paremad võimalused juhtkonna kontrollimiseks ning soovitud suunas juhatamiseks.

Teoreetilises kirjanduses on välja toodud, et üheks erisuseks vastastikuste seltside ja aktsiaseltsina tegutsevate seltside vahel on kapitali kaasamise viis. Aktsiaseltsid üldiselt kaasavad kapitali oma investoritelt ning seejärel alustavad kindlustuslepingute müüki. Vastastikused seltsid aga kaasavad kapitali läbi kindlustusmaksete, seega on kapitali kaasamine otseselt seotud kindlustuslepingute müügiga. Samas, kuigi aktsiaseltsidel on lihtsam juurdepääs kapitalile, kompenseerivad teoorias vastastikused kindlustusseltsid seda oma kuuluvusega kindlustusvõtjatele ning nende ühistele huvidele ning vähem mitmekesisemale omanikeringile. Nad saavad vajadusel pöörduda oma liikmete poole lisakapitali kaasamiseks. Kapitaliga seoses on kirjanduses veel välja toodud probleem, et aktsiaseltsid sõltuvad suuresti välisest kapitalist. See võib saada probleemiks kriisiaegadel, kui investorid vähendavad oma investeeringuid või kui investeeringute väärtus langeb. Sellisel juhul võivad tegelikud kindlustuspreemiad, mis klientidelt saadakse, olla ebapiisavad riskide katmiseks. Samas vastastikuste seltside puhul seda probleemi ei esine tänu sidemetele kapitali ja kindlustuslepingute vahel, mis muudab vastastikused seltsid turvalisemaks ja jätkusuutlikumaks just kriisiaegadel. Hoolimata sellest, et vastastikuseid ühinguid peetakse kriisidega paremini toime tulevateks, on siiski oluline rõhutada, et selle kohta puuduvad põhjalikumad empiirilised uuringud.

Üldiselt eeldatakse, et vastastikused seltsid on rohkem efektiivsemad ja kliendisõbralikumad tänu oma struktuurile, kus kindlustusvõtjad on ühtlasi ka seltsi omanikud. Samas ühtset seisukohta selles küsimuses siiski kujundada ei saa. Erinevates uuringutes on välja toodud, et seoses teenuse kvaliteedi ning tegevusega ei ole olulist vahet vastastikuste seltside ja aktsiaseltside vahel – mõlemad vormid on võrdselt edukad ühikukulu haldamisel ning kasumi osas. UK-s läbi viidud kliendirahulolu uuringust tuli aga välja, et vastastikused seltsid pakuvad suure tõenäosusega paremat teenindust, aga lisaks sellele on kliendid ka paremini meelestatud kindlustusteenuse kui sellise osas üldiselt, hoolimata sellest, et nad ei pruugi ise teadvustadagi, et nad kasutavad vastastikuse seltsi teenuseid. Viimase tähelepanekuga seoses on siiski välja toodud, et klientide rahulolu ei pruugi olla otseselt sõltuvuses seltsi ühinguõiguslikust vormist, vaid seltsi suurusest. Väiksematel seltsidel on lähedasemad suhted oma klientidega ning seega pakuvad nad ka paremat teenust. Kuna aga väiksemad seltsid on tihti ka vastastikused seltsid, saab kaudselt väita, et nad pakuvad ka paremad ja kliendile orienteeritud teenust. Kõikide nende uuringute tulemuste juures tuleb siiski arvestada, et need on ühe riigi põhised, mis mõjutab ka tulemust. Ühtegi võrdlevat analüüsi või üle Euroopalist analüüsi sel teemal seni tehtud ei ole.[7]

Kindlustusturg on väga mitmekesine turg, mis katab väga eripalgelisi riske ning teenindab väga erinevaid ühiskonna gruppe, kellel kõigil on omale iseloomulikud nõudmised, soovid ja eelistused. Seda mitmekesisust võib näha ka ühe põhjendusena, miks peaks olema võimalik kindlustusteenust pakkuda erinevates ühinguvormides. Teoreetiliselt on võimalik, et vastastikused kindlustusandjad toovad turule kindlustusteenuseid, mida täna turul ei pakuta. See suurendaks omakorda klientide valikuvabadust, sh võimaldaks klientidel kindlustada end riskide vastu, mis täna võimalik ei ole. Lisaks võiks vastastikuse kindlustusandja asutamine teoreetiliselt olla üheks võimaluseks kohustuslike vastutuskindlustuste puhul, kus nt kohustuslik vastutuskindlustus on sätestatud ühe eriala esindajatele. Teoreetiliselt võiks see kõne alla tulla nt arstide vastutuskindlustuse puhul, kui vastav kindlustus oleks kehtestatud kohustusliku kindlustusena ehk seaduses sätestatakse kindlustamise kohustus, kuid subjektid võivad turult valida sobiva (era)kindlustusandja. Sellisel juhul oleks huvitatud subjektidel üheks alternatiiviks selline kindlustusandja ise vastastikuse kindlustusandjana luua. Sama võiks teoreetiliselt võimalik olla ka tööõnnetus- ja kutsehaiguskindlustuse puhul, kui selline kindlustus loodaks kohustusliku kindlustuse vormis. Läbi konkurentsi suurenemise võib mõju olla ka kindlustusteenuse hinnale ja kvaliteedile ehk potentsiaalsetele klientidele võib teenus odavamaks ja/või kvaliteetsemaks muutuda. Tihenev konkurents võib muuta täna tegutsevaid kindlustusandjaid innovaatilisemateks. Kui kindlustusandja analüüsib seoses konkurentsi suurenemisega paremini läbi klientide ootuseid, võib see kaasa tuua parema teenuse.

Kokkuvõtteks

Kuna kehtiva õiguse kohaselt ei tohi kindlustusandjat asutada vastastikuse kindlustusandjana, võib olla tegemist võimaliku ettevõtlusvabaduse riivega, mis ei pruugi olla proportsionaalne ega põhjendatud. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused.  Samas ei ole teada täpsed põhjused, miks otsustati alates 1995. aasta 1. septembrist loobuda kindlustusandja õigusest tegutseda ka vastastikuse kindlustusseltsi vormis. Eelpool tulenev ei tähenda, et tegemist on tingimata ettevõtlusvabaduse ebaproportsionaalse riivega, kuid kuna vastavat analüüsi tehtud ei ole, ei ole võimalik ka vastupidisele seisukohale asuda.

Vastastikuste kindlustusseltside seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus on leitav eelnõude infosüsteemis.

 

[1] „Study on the current situation and prospects of mutuals in Europe . Final report.“ Broek, S et al. Brüssel, 2012, lk 38-39. http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/10390/attachments/1/translations/en/renditions/pdf

[2] Ühistegevuse Üldkursus. I osa. Ühistegevuse ajalugu. Tartu, 1936, lk 74–75.

[3] Ibid, lk 96.

[4] Market InSights Europe 2014 http://www.amice-eu.org/Download.ashx?ID=58082

[5] Vt täpsemalt „Study on the current situation and prospects of mutuals in Europe . Final report.“ Broek, S et al. Brüssel, 2012, lk 30.

[6] „The role of mutual societies in the 21st century.“ Grijpstra, D et al Brüssel, 2011, lk 7.

[7] Vt vastastikuste kindlustusseltside ja äriühingust kindlustusseltside võrdluse kohta täpsemalt „The role of mutual societies in the 21st century.“ Grijpstra, D et al Brüssel, 2011, lk 60-64.

Kohalike omavalitsuste finantsvõimekus radaril

Pirgit Lohk, kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna peaspetsialist 

 

Miks on vajalik hinnata omavalitsuste finantsvõimekust?

Kuidas hinnata omavalitsuste finantsvõimekust?

Milline on omavalitsuste finantsvõimekus?

 

Omavalitsuste finantsvõimekuse hindamise vajadusest

Kohalike omavalitsuste finantsvõimekus on hetkel kõigi aegade kõrgeim. Samas on lähiaastatel ees ootamas mitmed väljakutsed, mille ületamiseks on vaja senisest enam fokusseeritud ja teadmispõhist finantsjuhtimist.

Viimane ülemaailmne majanduskriis tõstis teravalt esile vajaduse muuta riikide senist eelarvepoliitikat efektiivsemaks. Ühelt poolt on see vajalik makromajandusliku stabiilsuse ja jätkusuutlikkuse tagamiseks ning teiselt poolt finantsinstitutsioonides ja potentsiaalsetes investorites riigi kui usaldusväärse partneri maine kujundamiseks. Riigi eelarvepoliitika on mitmetasandiline ning hõlmab nii keskvalitsust kui ka kohalikke omavalitsusi, mistõttu on suur vajadus osata hinnata ka omavalitsuste finantsseisundit ning selle jätkusuutlikkust.

Praegusel ajal on kasvamas avalike teenuste korraldamise detsentraliseerimine keskvalitsuselt omavalitsustele. See suurendab omavalitsuste vastutust maksumaksja ressursside kasutamisel ning kohaliku kogukonna rolli otsustusprotsessides kaasarääkimisel. Selleks, et tagada tugev kohaliku tasandi valitsemissüsteem, mis suudab korraldada kvaliteetsete avalike teenuste pakkumist nii praegu kui ka tulevikus, on omavalitsuste finantsseisundi hindamine ning finantsvõimekust kirjeldavate näitajate ja hindamismeetodite olemasolu väga tähtis. Ühtlasi võimaldab see nii keskvalitsusel kui ka kohalikul kogukonnal juba varakult tuvastada finantsraskustesse sattumise ohtu, suurendades seeläbi avaliku raha kasutamise efektiivsust ja läbipaistvust.

Finantsvõimekuse hindamine moodustab ühe osa omavalitsuste hindamisprotsessist (vt joonis 1). Omavalitsuste terviklikuks hindamiseks on vajalik analüüsida nii finantsnäitajaid, taustanäitajaid kui ka tegevusnäitajaid, hinnata nende omavahelist koosmõju ja vastastikuseid seoseid.

Joonis 1. Omavalitsuste hindamisprotsess

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Omavalitsuste finantsvõimekuse hindamise metoodikast

Omavalitsuste finantsvõimekuse hindamine on mitmeosaline protsess, mis hõlmab endas nii finants- kui ka mittefinantsnäitajate analüüsimist, nende omavahelise koosmõju ja vastastikuste seoste hindamist. Oluline on mitte teha ekslikke järeldusi üksikute näitajate põhjal, kuna need on üksteisega oluliselt seotud ja omavalitsuse finantstervist tuleb käsitleda kui tasakaalu nende näitajate vahel. Näiteks ei viita kõrge netovõlakoormus automaatselt finantsraskustele, kui omavalitsusel on vajadus investeeringute tegemiseks ning võimekus võõrkapitali kaasamiseks. Selline tegevus võib hoopis parandada pikaajalist finantsplaneerimist läbi rahavoogude tasakaalustamise ja põlvkondade vahelise panuse ühtlasema jaotamise. Seega tuleb vaadata kõiki näitajaid üheskoos.

Omavalitsuste finantsvõimekuse hindamiseks ja finantsraskustesse sattumise ohu varajases staadiumis avastamiseks kasutatakse 17 näitajat, mis jaotatakse vastavalt kirjeldusvõimele viide kategooriasse: lühiajaline maksevõime, pikaajaline maksevõime, iseseisvus, paindlikkus ja jätkusuutlikkus. Näitajad valiti lähtudes nende võimest kirjeldada kohalikke omavalitsuste finantsjuhtimise eripärasid ning nende kasutamisest varasemates uuringutes.

Finantsvõimekuse hindamiskriteeriumite välja töötamisel ja murdepunktide määramisel analüüsiti omavalitsuste finantsnäitajaid aastatel 2004–2015, sh analüüsiti eraldi kõiki aastatel 2006–2015 riigi poolt saneeritud omavalitsusi.

Eelpool toodust lähtuvalt kuvatakse omavalitsuse finantsvõimekus radarile järgmiste kategooriate ja näitajate kaupa.

 Lühiajalise maksevõime näitajad kirjeldavad omavalitsuse võimekust tasuda lühiajalisi kohustusi tähtaegselt:

  1. maksevõime tase;
  2. vahetu maksevalmiduse kordaja.

 Pikaajalise maksevõime näitajad kirjeldavad nii omavalitsuse pikaajalist maksevõimet kui ka võõrkapitali osatähtsust kogukapitalis:

  1. netovõlakoormuse osatähtsus ülemmäärast;
  2. intressikulude kattekordaja;
  3. netovõla suhe põhitegevuse tulemisse.

 Iseseisvuse näitajad kirjeldavad omavalitsuse sõltuvust välisest finantseerimisest:

  1. mittesihtotstarbeliste tulude osatähtsus põhitegevuse tuludest;
  2. omatulude suhe tegevuskuludesse;
  3. omatuludest teostatud investeeringute osatähtsus koguinvesteeringutest

 Paindlikkuse näitajad kirjeldavad omavalitsuse võimet reageerida ootamatutele finantsolukordadele:

  1. juhtimiskulude suhe põhitegevuse tuludesse;
  2. likviidsete varade suhe põhitegevuse kuludesse;
  3. põhitegevuse tulemi osatähtsus põhitegevuse tuludest;
  4. majandamiskulude suhe põhitegevuse tuludesse;
  5. 10-lt suurimalt tööandjalt laekunud tulumaksu osatähtsus.

Jätkusuutlikkuse näitajad kirjeldavad omavalitsuse suutlikkust pakkuda kvaliteetseid avalikke teenuseid nii praegu kui ka tulevikus:

  1. põhitegevuse tulude reaaljuurdekasvu indeks;
  2. KOVi valitsussektori töötajate osatähtsus KOVi maksumaksjatest;
  3. KOVi töötajate (v.a juhid) töötasu suhe KOVi elanike keskmisesse sissetulekusse;
  4. põhitegevuse tulemi suhe materiaalse põhivara amortisatsioonikulusse.

Täpsemalt saab finantsvõimekuse hindamise metoodika (sh näitajate kirjeldus) ning tulemustega tutvuda rahandusministeeriumi kodulehel.

Omavalitsuste finantsvõimekuse hindamise tulemustest

Analüüsides omavalitsuste finantsvõimekuse dünaamikat aastatel 2004–2016, saab välja tuua, et selle variatiivsus on sarnane majandustsüklitega, peegeldades 2004–2008 toimunud kiiret majanduskasvu (finantsvõimekus suurenes) ning sellele järgnenud majanduskriisi (finantsvõimekus vähenes). Alates 2011. aastast on märgata finantsvõimekuse taastumise märke ning viimaste aastate näitajad on liikunud järjepidevalt paremuse suunas. Samal ajal on oluliselt kasvanud ka omavalitsuste põhitegevuse tulud, ületades 2016. aastal esimest korda reaalhindades kriisieelset taset. Hinnates majandustsüklite mõju omavalitsuste individuaalsele võimekusele, saab välja tuua, et omavalitsused, mille finantsvõimekus oli kõrgem majanduskasvu aastatel, säilitasid enda positsiooni ka majanduslanguse aastatel ja vastupidi, ehk majandustsüklite muutustel ei leitud olulist mõju omavalitsuste eristamiseks finantsvõimekuse alusel.

Analüüsides omavalitsuste finantsvõimekust kategooriate kaupa aastatel 2004–2016, jääb silma, et kõige stabiilsemad on olnud lühiajalise maksevõime näitajad, mis peegeldab omavalitsuste ühtlaselt head rahavoogude juhtimise võimekust. Pikaajalise maksevõime näitajad on võrreldes eelmise kategooriaga oluliselt rohkem varieerunud, kuid on viimastel aastatel jõuliselt paranenud, peegeldades omavalitsuste kasvanud võõrkapitali kaasamise võimekust. Kui 2000. aastate alguses oli omavalitsuste finantsvõimekus kategooriate lõikes iseseisvuse kategoorias kõige madalam, siis majanduskriisi järgselt on see järjepidevalt liikunud ülespoole, peegeldades omavalitsuste suurenenud võimekust iseseisvalt hakkama saada. Paindlikkuse näitajad on olnud läbi aastate ühed stabiilsemad ning on ka viimastel aastatel liikunud paremuse suunas, mis näitab, et omavalitsuste võimekus reageerida ootamatutele finantsväljakutsetele on suurenenud. Sarnaselt eelmistele kategooriatele järgivad ka jätkusuutlikkuse näitajad sama mustrit, olles majanduskriisi järgselt liikunud järk-järgult paremuse suunas. Samas on jätkusuutlikkuse kategoorias üks väga oluline näitaja põhitegevuse tulemi suhe materiaalse põhivara amortisatsioonikulusse, mille tase on jätkuvalt liiga madal, tekitades seeläbi muret, et keskvalitsuse antavate investeeringutoetuste puudumisel suureneb risk, et omavalitsused ei suuda omavahenditest põhivara asendusinvesteeringuid teostada. Sellest tulenevalt on omavalitsustel vajalik lähiaastatel kriitiliselt üle vaadata enda põhivara, eelkõige kinnisvaraportfell (hoonete amortisatsioonikulu moodustab 40% kogu põhivara amortisatsioonikulust) ning müüa või lammutada alakoormatud taristu, mille ülalpidamine võrreldes sellest saadava hüvega on ebaproportsionaalne. Sellele probleemkohale on viidanud ka Riigikontroll enda 2016. aastal avaldatud aruandes „Ülevaade omavalitsuste hoonestatud kinnisvarast ja selle haldamisest“.

Autori samal teemal avaldatud teadusartikliga „Predicting the Risk of Encountering Financial Difficulties by the Example of Estonian Municipalities saab tutvuda siin.