Juuksekarva poolitamisest ehk hankekontrollist europrojektides


Kaur Siruli,
finantskontrolli osakonna juhataja

… Kuid elluviijad teadsid, et kuigi eelarved täituvad, on võit veel kaugel. Tallinn – see Rahandusministeeriumi auditite pesa – on vaja võtta, murda riigihankeseadused ja muuta STSi paragrahve personali- ja kaudse kulu osas. Murda on vaja audiitorite võim tõlgendada seadusi, et saabuks vabadus, kus tegevusi võib teha lähtuvalt eesmärgist, mitte paindudes nagu loog abikõlbmatuse piitsa alla… http://kontoris.blogspot.com.ee

Euroopa Liidu toetuste eesmärk on aidata kaasa uute hüvede tekkimisele – olgu need paremad tingimused põllumeestele või kaluritele, mõne uue transpordisõlme loomine või Euroopa sotsiaalfondi abil töötajate oskuste täiendamine. Kontrollid on aga vahelduva eduga tuvastanud juhtumid, kus toetusraha ei ole kasutatud ettenähtud viisil. Alustades põllumajanduse fantoom-lammastega ja lõpetades struktuuritoetuses hangete konkreetsele ettevõttele suunamisega.

Sellised lood tekitavad pahameelt ja pilgud suunatakse Euroopa Komisjoni ametkondade poole – kuidas on tagatud kontroll, et toetuse ebaseaduslikku kasutamist ära hoida ja tuvastada? Olukord muutus tõsisemaks 2007. aastal, mil Euroopa Kontrollikoda avaldas esimest korda hinnangu, kui suures ulatuses on Euroopa Liidu struktuuritoetust väärkasutatud. Number jahmatas kõiki – 12%.

Ja läks lahti. Euroopa Komisjon sai ülesande viia reeglid tugevamaks, kontrollid ja auditid põhjalikumaks ning toetuse tagasinõude süsteemid rangemaks ja tulemuslikumaks. Nii uskumatult, kui see ka ei kõla – see protsess kestab tänaseni. Kontrollikoja veamäära hinnang on küll 16 aasta jooksul oluliselt langenud, kuid mitte rahuldavale tasemele. Ollakse nõus leppima, kui vigade ulatus ei ületa 2%, kuid selleni 16 aastaga jõutud ei ole. Kontrollikoja 2022 avaldatud aruanne 2021. aasta kulude kohta andis juba lootust – vea määr oli 3,6%. Paraku tõi sügisel avaldatud hinnang 2022. aasta kuludele halva üllatuse – vigade mõju on tõusnud kaks korda(!), ulatudes 6,4%-ni.

Kontroll põhjalikuks

Kõike seda arvesse võttes on Euroopa Komisjon kehtestanud reeglid, milliste rikkumiste korral ja millises ulatuses on kulu hüvitamiseks sobimatu. Spekter on lai, alates kuludest, mis langevad väljapoole abikõlblikkuse perioodi, kuni nii riigiabi kui riigihangete reeglite eiramiseni. Hangete rikkumisse suhtub komisjon rangelt – tingimused peavad olema pakkujatele võrdsed, läbipaistavad ja neid ei tohi muuta mõne pakkuja jaoks soodsamaks või hankes väljakuulutatust erinevaks.

Struktuuritoetustes on põhimõte, et raha tuleb kasutada ettenähtud eesmärgil ja õigsusaktidega ranges kooskõlas. Tõsi on, et range lähenemine annab võimaluse ironiseerida – kui Kolumbus oleks küsinud struktuuritoetust reisiks Indiasse, aga avastas hoopis Ameerika, kas ta peaks toetuse tagasi maksma? Ajalugu teab, et Kolumbuse reisi rahastanud Hispaania kuningas oli selles osas mõnevõrra leebem.

Paraku, mida rohkem riigihangetesse sisse vaadatakse, seda rohkem tuleb esile eksimusi ja küsitavusi. Juhtumeid on võrdlemisi palju ja need on leidnud liikmesriikides ka erinevat käsitlemist. See on toonud kaasa hankerikkumise detailse liigitamise ja korrektsioonide reguleerimise ning ühtlustamise Euroopa Komisjoni tasandil. Eri tüüpi rikkumistele on kehtestatud vastavad korrektsioonimäärad ning liikmesriikide kulude deklareerimist jälgitakse projektide puhul, kus rikkumine on aset leidnud – vastav protsent peab olema komisjonile esitatud maksetaotlusest maha arvatud.

Selles, kas korrektsioonide protsendid – sõltuvalt rikkumise raskusastmest 5%, 10% või 25% – on liiga kõrged või mitte, ei ole üksmeelt. Riigikohtu lahendi pinnalt on advokaadid argumenteerinud, et kehtestatud protsendid ei ole liikmesriigile kohutuslikud. See on küll tõsi, aga kui riik ei soovi vahet ise kinni maksta, teeb ta siseriikliku tagasinõude summas, mida ei ole võimalik komisjonilt hüvitiseks küsida. Kas protsentide osas tekib suurem kaalutlusõigus või mitte, selgub ühest Euroopa Kohtu lahendist, mida on oodata suvel.

Korrektsioonide protsente erinevate riigihangete reeglite rikkumiste puhul näeb SIIT.

Kuidas hüpoteetilised riskid probleemiks kujunevad?

Enim meelehärmi on tekitanud rikkumiste fikseerimine, kus tegelik mõju näib puuduvat, nt tööde pikendamine, kohaliku registreeringu nõue (kuigi välispakkujad huvitatud ei olnud), standardi nimetamine hankes vms.

Alati jääb teoreetiline võimalus, et mõni pakkuja vaatas nt piiravat tingimust ja jättis seetõttu hankes osalemata – seda on võimatu tuvastada. Kuidas sellised küsimusi lahendada? Kontrollikoja ja komisjoni audiitorid soovitavad siin vältida hangetes piiravate tingimuste seadmist jt vigade tegemist, mil on isegi väikene potentsiaal konkurentsikeskkonda mõjutada. Kui neid siiski esineb, siis tehakse võimaliku kahju hüvitamiseks finantskorrektsioon, lähtudes eeldusest, et mõju võib olla tekkinud. Euroopa Kohtus on selline lähenemine jäänud õiguspäraseks.

Aga väheolulised vead, mis esinevad vaid paberil?

2017. aastal toimusid Euroopa Komisjoni audiitoritega põhjalikud arutelud, et millised hankerikkumised finantskorrektsiooni väärivad. Võib ehk väita, et siis Eestit külastanud audiitorid olid väga ranged ja tänased komisjoni kolleegid on ehk mõnevõrra teise suhtumisega, kuid suures plaanis ei ole põhimõtted muutunud. Arutelude käigus sai selgeks, et ka formaalselt tähtsusetuna näivad hankevead võivad omada kasvõi teoreetilist mõju ning väärivad korrektsooni.

Kolm värvikat näidet toonasest arutelust:

  • Rahvusvahelises ehitushankes nõuti pakkujatelt varem ehitatud hoonete andmeid ja paluti esitada referentshoone kasutusloa number. Komisjoni audiitorid võtsid seisukoha, et kasutusloa küsimine on asjatult piirav. Kuigi kasutusluba on üldjuhul tuntud, esineb riike ja piirkondi, kus (kasutus)luba kui sellist ei väljastatagi. Vormistatakse vaid hoone üleandmise ja vastuvõtmise akt. Seetõttu võib esineda pakkujaid, kel on sobiv ehitamise kogemus, kuid „luba“ esitada ei ole. See, et nii kogemusega pakkuja kui hankija saaksid kindlasti olukorra vajadusel lahendatud, aktsepteerides ka üleandmis-vastuvõtmise akti, ei olnud argument. Ega ka see mitte, et sellel ehitushankel välismaised pakkujad huvi üles ei näidanud.
  • Rahvusvahelises ehitushankes küsiti pakkujatelt viidet varasemate ehituse kohta, paludes esitada hoone ehitisregistri kood, nõude sõnastuses kasutati lühendit „EHR kood“. Hinnang oli ühene – kuna „EHR“ on Eestis tuntud lühend, jätab see mulje, et  referentsina esitamiseks sobivad vaid Eesti ehitised, mistõttu on nõue välismaistele pakkujatele heidutav. Asjaolu, et ehitisregistrid on olemas kõikides riikides, kaasust ei päästnud.
  • Rahvusvahelises ehitushankes nõuti bakalaureusekraadiga projektijuhti ning hankija märkis, et kontrollib haridustaseme vastavust konkreetsele haridusministri määrusele. Paraku ei pannud hankija tähele, et kehtib kaks määrust: üks ühtlustab Nõukogude Liidu ajal välja antud haridustasemed tänapäevastega ning teine Eesti jt riikide haridustasemeid. Hankija oli nimetaud kontrolli alusena esimest ning komisjoni audiitorid tegid järelduse, et kontrollides saavad sobida vaid Nõukogude Liidu hariduskraadid. Asjaolu, et see vaevalt hankija eesmärgiks oli (küllap taheti lihtsalt bakalaureusekraadiga projektijuhti), ei tühistanud rikkumist, mistõttu tehti finantskorrektsiooni soovitus.

Mõneti võib seda mõista – võimatu on lõpuni tõendada, kas mingid nõuded oli kogemata või meelega seatud ning kas neil oli või ei olnud mõju. Lisaks ei ole kuidagi kehtestatud erinevat kohtlemist. Nt, kui pakkujatel on piiriülene huvi Hollandi ja Belgia piirkonnas, aga Eestis see puudub, siis kohalike registreeringute nõudmisesse võiks meil korraldatud rahvusvaheliste hangete puhul palju leebemalt suhtuda. Kokkuvõttes jäi kõlama soovitus teha siseriiklikel audiitoritel ja kontrollijatel edaspidi tööd sarnases võtmes.

Võimalik laiem mõju

Rikkumise tuvastamise korral on võimalik raha tagasi küsida ja uutesse projektidesse suunata. Kuid, alanud 2021-2027 perioodil on oluline erisus – kui kontrollikoda või komisjon tuvastavad rikkumise, siis neid mitteabikõlblikke kulusid, erinevalt senisest, enam ümber suunata ei saa. Raha küsitakse Euroopa eelarvesse tagasi ning selle summa võrra jääb Eesti rakenduskava maht väiksemaks. Siit tuleb omakorda järgmine risk. Kui komisjon tuvastab, et siseriiklik auditeerimise ja/või kontrollsüsteem ei ole piisavalt põhjalik, nt ei tuvasta sellised vigu nagu eelpool kirjeldatud, on võimalik määrata riigile üldine korrektsioon – mingi % rakenduskava mahust, nt 5% kõikide hangete mahust, kui peaks süsteemselt esinema tuvastamata hankerikkumisi. Mistõttu kokkuvõttes on soodsam võimalikud vead tuvastada siseriiklikult ise, mitteabikõlblikud kulud tagasi nõuda ja uutesse projektidesse ümber suunata, kui, et lasta vead tuvastada komisjonil ja kontrollikojal ning seeläbi vastavad summad rakenduskava eelarvest sootuks kaotada. Riigihangete korrektseks läbi viimiseks vajaliku teadlikkuse loomine ja hoidmine on võrdlemisi keeruline. Esimeseks soovituseks on kaaluda, kas on võimalik hangete korraldamise teenust sisse tellida, näiteks Riigi Tugiteenuste Keskuselt.

Kui ise struktuuritoetuse projektide hankeid korraldada, soovitan murekohtade ennetamiseks järgida ministeeriumi veebilehel toodud soovitusi.