( Rahandusministeeriumi riigihalduse ja avaliku teenistuse osakonna nõunik )
Riigireform on Eestis kujunenud levinud terminiks ja aruteluteemaks. Väiksemate ja suuremate valdkondlike reformide kõrval on püütud mõtestada, kuidas riik tervikuna toimib ja areneb. Siiski on ka omajagu segadust, mida riigireform kui selline ikkagi tähendab, mida selle raames tehakse ja milline on selle tulevik. Rahandusministeeriumis on valmimas analüüs ülevaate riigireformi senistest tegevustest ja pakub tulevikuks seitse olulist arendussuunda.
Riigireformi juured
Riigireformi üks esimesi süstemaatilisi algatusi oli Presidendi Kantselei juures tegutseva Koostöö Kogu „Riigipidamise kava“ 2013-2015 loomine. Riigi toimimises nähti probleemidena liigset keerukust, kulukust, läbipaistmatust ning ülesannetega ülekoormatust, mida kahaneva rahvaarvu ja tööhõive ning samas kasvavate ootuste kontekstis ei saa väikeriik endale lubada. Järgnevatel aastatel rõhutas sarnaseid probleeme ka riigiõiguse ekspertidest ja ettevõtjatest koosnev Riigireformi sihtasutus. Mõlema algatuse kandvateks ideedeks olid muuhulgas riigi kulutuste vähendamine (sh riigiasutuste konsolideerimine, valitsussektoris hõivatute osakaalu vähendamine), õigusloome mahu ja halduskoormuse vähendamine (nii riigisektorist väljapoole kui riigisektori sees), haldusreformi läbiviimine ning võimekamate kohalike omavalitsuste tagamine, rahva sisukam osalemine poliitikakujundamise protsessis ja õigusloomes (sh arutleva demokraatia meetodid, rahvaalgatuse ja rahvaküsitluse idee). Riigireformi SA kontseptsioon käsitles ambitsioonikalt kõiki valitsemistasandeid, võimuharusid ja institutsioone.
“Küll aga seab hea halduse põhimõtted, millest riigireform peab lähtuma.”
Riigireformi idee sai oma konkreetse väljundi 2015. aasta Vabariigi Valitsuse tööplaanis, kus kirjeldati eraldi teemaplokina riigireformi 44 tegevust. Sealt edasi aastatel 2017-2023 on riigireformi elluviimiseks moodustatud eraldi tegevuskavad. Riigikogu juures tegutses 2017-2018. aastal ka riigireformi arengusuundade väljatöötamise probleemkomisjon, kelle töö tulemusena võttis Riigikogu 2019. aastal vastu otsuse „Riigireformi ja hea halduse põhialused“. Põhialuste dokument riigireformile selget sisu ei anna, küll aga seab hea halduse põhimõtted, millest riigireform peab lähtuma: inimesekesksus, põhiseaduse aluspõhimõtete püsimine, kohanemisvõimelisus, väiksem halduskoormus, õigusselgus, tõhus riigihaldus ja vastutuse selgus.
Mis on riigireform?
Meedias on olnud kombeks kasutada terminit „riigireform“ kõikvõimalike riigiga seotud murekohtade väljendamiseks. Tõsi, riigireform kui selline ongi ambitsioonikalt kõikehõlmav lähenemine, samas ei saa kõiki erinevate valdkondade väljakutseid otse riigireformi külge haakida. Riigireform on oma olemuselt targa ja tervikliku riigivalitsemise, valdkondade üleste arenduste raamistik. Riigikogu otsuse eelnõus „Riigireformi elluviimisest“ pakuti välja sõnastus: „Riigireform on avaliku võimu organisatsiooni, see tähendab keskvõimu, põhiseaduslike institutsioonide ja kohalike omavalitsuste ülesehituse ning tegevuse kriitiline hindamine ja ümberkorraldamine selleks, et muuta riiki tõhusamaks ning paremini vastavaks nii praegustele kui ka tulevastele vajadustele ja väljakutsetele.“ Sellest võiks riigireformist rääkimisel ja kirjutamisel ka lähtuda.
“Riigireform on oma olemuselt targa ja tervikliku riigivalitsemise, valdkondade üleste arenduste raamistik. ”
Selleks, et luua selgust riigireformi raames seni tehtust ning leida kõige vajalikumad arengusuunad edasiseks, viis Rahandusministeeriumi riigihalduse ja avaliku teenistuse osakond 2022. aastal läbi analüüsi. Kõigis ministeeriumites viidi läbi fookusrühma intervjuud, lisaks konsulteeriti mitmete riigiasutustega ja riigivalitsemise ekspertidega, kokku kohtuti rohkem kui 100 inimesega. Lisaks toodi sisse nii teaduskirjandusest kui ka küsitluse ja uuringute kaudu rahvusvahelist võrdlust. Edasiste suundade määratlemisel valiti probleemipõhine lähenemine – analüüs tuvastas Eesti riigi kui terviku valitsemisel olulised väljakutsed ning koostas soovitused nende lahendamiseks.
Mis on riigireformi raames juba ära tehtud?
Tehtud on üsna palju, aastatel 2015-2023 on riigireformi tegevuskavadesse jõudnud 185 tegevust. Riigireformi analüüsis koondasime need sisu alusel 94 tegevuspunktiks, millest on tehtud 56, tegemisel 22, pidevaks tegevuseks saanud 7 ja tegemata jäänud 9 tegevust. Riigireformi tegevuste elluviimise toetamiseks koostas Rahandusministeerium 2016. aastal ka põhjaliku Riigiülesannete analüüsi[1] ning EL struktuurifondide abil sai toetada mitmete muudatuste eelanalüüse ning projektijuhtimist ja laiemalt tõenduspõhist poliitikakujundamist. Ka ellu viimata tegevuste puhul viidi läbi eelnevad analüüsid, aga tegevused ei osutunud mõistlikuks või ei leidnud poliitilist konsensust.
“Riigireformi analüüsis koondasime need sisu alusel 94 tegevuspunktiks, millest on tehtud 56, tegemisel 22, pidevaks tegevuseks saanud 7 ja tegemata jäänud 9 tegevust. “
Suuremate reformidena, mis kuulusid ka riigireformi tegevuskavadesse, saab välja tuua haldusreformi ja sellega seonduvad tegevused, 16 riigiasutuse ümberkorraldamine 6 riigiasutuseks[2], ülemineku tegevuspõhisele riigieelarvele, sh finantsilise ja strateegilise juhtimise ümberkujundamine; eraldiseisvate asutuste asemel riigimajade kui ühtsete teenuskeskuste rajamise maakondades; riigigümnaasiumite rajamise ja koolivõrgu ümberkorraldamise; tugiteenuste konsolideerimise (personaliarvestus, riigihanked, arvutikoha teenus, ministeeriumite ühishoone jm); nullbürokraatia projekti ettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks riigiga suhtlemisel ning sellele järgneva laiapõhjalise reaalajamajanduse lähenemise, mis võimaldab äri- ja majandusandmete kiiremat liikumist nii makromajanduslike kui äriotsuste tegemiseks.
Nende kõrval mängivad väga olulist rolli algatatud arendustegevused. Nagu avalike teenuste määratlemise ja arendamise keskne koordineerimine, sündmusteenuste loomine, teenuste digitaliseerimine, üleriigilise planeeringute andmekogu kasutuselevõtt, EL toetuste administreerimise lihtsustamine (rakendusüksuste konsolideerimine, ühtne toetuste taotlemise süsteem), riigiettevõtete omanikupoliitika väljatöötamine ja vara revisjon, avaliku sektori Innovatsioonitiimi loomine ning teenusdisaini kui kodanikukeskse lähenemise juurutamine (koolitustel on osalendu rohkem kui 3200 avalikku teenistujat ja partnerit), avatud valitsemise partnerluse tegevuskavade algatamine, sh kaasamise ja koosloome metoodikate arendamine, avalikus sektoris katsetamise raamistiku loomine, küberjulgeoleku seiresüsteemi arendamine, e-residentsuse jätkustrateegia loomine, biomeetrilise isikutuvastuse süsteemi arendamine, süüteomenetluse ja justiitsvaldkonna digitaliseerimine ning veel mitmed tegevused.
“Nende kõrval mängivad väga olulist rolli algatatud arendustegevused .”
Samuti suure arendussuunana loodi laiapõhjaliste konsultatsioonide tulemusena Eesti 2035 ehk riigi pikaajaline arengustrateegia ning vähendati eraldiseisvate strateegiliste dokumentide arvu, mis loob aluse strateegilise ja eelarvelise juhtimise edasiseks korrastamiseks.
Kas seni tehtud tegevused on piisavalt „riigireform“?
Nagu ka tegevustest näha, siis riigireform on tervikuna palju enamat kui ainult konsolideerimised või kulude kärpimised. Ka riigiasutuste liitmised ei ole eesmärk omaette, sest nagu ka riigireformi analüüs näitab, n-ö vaba raha see juurde ei too, vaid pigem võimaldab teenusprotsessid terviklikumalt ja kodanikukesksemaks ümber korraldada ning teenuste kvaliteeti tõsta. Tõhusus on ja jääb Eesti kui väikeriigi korraldamisel oluliseks väärtuseks, aga tänapäeval on üha olulisemaks saanud selle kõrval ka riigi ja rahva vahelise usalduse kasvatamine ning vastastikune partnerlus. Ka uuem teaduskirjandus[1] toob välja, et kodanike kaasamine ei ole enam mitte pelgalt heakskiidu või usalduse loomiseks vajalik, vaid ilma selleta ei olegi ekspertidel ega ametnikel piisavalt teadmist tänapäeva keerukate sotsiaalsete probleemide mõistmiseks ega lahendamiseks.
” Tõhusus on ja jääb Eesti kui väikeriigi korraldamisel oluliseks väärtuseks, aga tänapäeval on üha olulisemaks saanud selle kõrval ka riigi ja rahva vahelise usalduse kasvatamine ning vastastikune partnerlus. “
Seniste tegevuste üks kitsaskoht on see, et need puudutavad peamiselt täitevvõimu tasandit ja moodustavad erinevate ministeeriumite tegevuste kogusummana üsna kirju pildi. Tänu kõigile neile tegevustele on riigireformi neljas fookussuunas – tulevikule orienteeritud, kohanemisvõimeline ja tegus, inimeste vajadustele suunatud, regionaalselt tasakaalus riik – olnud arengut palju. Arvukate analüüside näol on sisendit ka järgmisteks arendussammudeks. Teisalt ei saa riigireform jääda ainult pidevate parenduste nimekirjaks. Riigireformi osaks võiksime lugeda eelkõige suuri, kindla alguse ja lõpuga reforme, aga nende toetamiseks ka muid laialdase mõjuga arendustegevusi. Olulised pidevad arendused nagu andmevaldkonna edasised sammud või kohalike omavalitsuste IKT arendamine on pikaajalised ja äärmiselt kulukad sammud, mis tuleb prioriteediks seada, kuna ilma nendeta suuri reforme piisavalt terviklikult teha ei õnnestu.
Millised võiksid olla edasised prioriteedid?
Rahandusministeeriumi analüüs toob välja seitse olulist suunda, milles tuvastati horisontaalseid selgeid arenguvajadusi: strateegiline riigivalitsemine, riigi teenused ja tugiteenused, digiriik ja andmevaldkond, riigi institutsionaalne paindlikkus, sisebürokraatia vähendamine, inimesekeskne riik, regionaalne tasakaal. Kõige laialdasema ulatuse ja mõjuga muudatused võiksid olla:
- Ühtne valitsemine ehk jätkuvalt võidelda silotornide vastu – iseäranis kriiside ja tänapäevaste keerukate probleemide kontekstis on oluline võimaldada institutsioonide ümberkorraldamist ja horisontaalset valitsemisalade ülest koostööd. Sh toetada seda dereguleerimise, eelarvestamise korraldusega ning tulemusliku kvaliteedi- ja personalijuhtimisega. Samuti on Põhjamaade näitel asjakohane analüüsida ka ühtse valitsemiskeskuse (ehk eraldiseisvate ministeeriumite kokkutoomise) loogika sobivust Eesti konteksti.
- Strateegiline juhtimine kujundada sidusaks ja funktsionaalseks – vajalik on riigi pikaajalise arengustrateegia Eesti 2035 tihedam sidusus eelarvelise planeerimisega, Eesti 2035 arengusihtide katmine arengukavadega ning teiste arengukavade ja eraldiseisvate tegevuskavade vähendamine, samuti aruandlusmahu vähendamine. Tegevuspõhise eelarvestamise rakendamine ja eelarvetaotluste põhjendatus vajab funktsionaalset arendamist.
- Andmepõhise valitsemise osas luua terviklik kontseptsioon – vajalik on tagada rollide jaotus, vastutus, kompetentside areng, õigusruumi võimalused, andmete kättesaadavus, kvaliteet ja taaskasutus. Samuti on vajalik tagada IKT valdkonna arendamiseks kestlik toimemudel nii riigi kui kohaliku omavalitsuse tasanditel.
- Otsustada, et regionaaltasand on prioriteet – oluline on jätkata haldusreformi tegevustega ning tagada piisava võimekusega kohalike omavalitsuste areng (sh jätkuvad liitumised, võimekusepõhine asümmeetriline areng, finantsautonoomia kasvatamine jm).
- Samuti peab looma selguse riigi ja kohalike omavalitsuse ülesannete ja vastutuse osas ning ühtlustama riigi ja KOV-ide organisatsioonide arendamist.
Nende kõrval jäävad olulisele kohale arendustegevused nagu sisebürokraatia vähendamine, riigi avalike teenuste, sündmusteenuste ja tugiteenuste arengu keskne koordineerimine, ning riigi ja kodanike vahel sisukama partnerluse ja koosloome juurutamine.
Suurte ja mahukate reformisuuniste vaates on väga oluline, et poliitikutel ning ametnikel oleks visioon ja julgus muudatusi eest vedada. Kokkulepet vajab ka see, kas edasisi suundi nimetada „riigireformiks“ või on asjakohasem järgnevaid samme nimetada riigivalitsemise või riigihalduse arendamise tegevusteks. Seega vajab riigireformi analüüs tegevussuundade osas kokkuleppeid ja ootab uue valituse otsuseid, analüüsi avalikustamine toimub lähikuudel.
[1] Benson, J. 2020. Exit, Voice and Technocracy. Critical Review. A Journal of Politics and Society 32 (1-3): 32-61.
Friedman, J. 2019. Power Without Knowledge. A Critique of Technocracy. Oxford: Oxford University Press.
[2] Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet; Haridus- ja Noorteamet; Keskkonnaamet; Põllumajandus- ja Toiduamet; Transpordiamet; Ettevõtluse ja Innovatsiooni SA.
[3] Rahandusministeerium. 2016. Riigiülesannete analüüs. Veebilehel: https://www.fin.ee/riik-ja-omavalitsused-planeeringud/riigihaldus/riigireform