riigihalduse ja avaliku teenistuse osakonna nõunik,
analüüsi autor
Riigireform on Eestis levinud termin ja kujunenud aruteluteemaks. Väiksemate ja suuremate valdkonnareformide kõrval on püütud mõtestada, kuidas riik tervikuna toimib ja areneb.
Siiski, on ka omajagu segadust, mida riigireform kui selline ikkagi tähendab, mida selle raames tehakse ja milline on tulevik. Rahandusministeeriumis on valmimas analüüs riigireformi senistest tegevustest, mis pakub tulevikuks seitse olulist arendussuunda.
Riigireformi juured
Riigireformi üks esimesi süsteemseid algatusi oli „Riigipidamise kava“ 2013-2015 loomine Eesti Koostöö Kogu poolt. Riigi toimimises nähti probleemidena liigset keerukust, kulukust, läbipaistmatust ning ülesannetega ülekoormatust, mida kahaneva rahvaarvu ja tööhõive ning samas kasvavate ootuste kontekstis ei saa väikeriik endale lubada.
Järgnevatel aastatel rõhutas sarnaseid probleeme ka riigiõiguse ekspertidest ja ettevõtjatest koosnev Riigireformi SA. Mõlema algatuse kandvateks ideedeks olid muu hulgas riigi kulutuste vähendamine (sh riigiasutuste kokku koondamine, valitsussektori personali vähendamine), õigusloome ja halduskoormuse vähendamine riigisektori ja sellest väljapool, haldusreformi läbiviimine ning võimekamad kohalikud omavalitsused, rahva sisukam osalemine poliitikakujundamises ja õigusloomes (sh arutleva demokraatia meetodid, rahvaalgatus ja rahvaküsitlus). Riigireformi SA kontseptsioon käsitles ambitsioonikalt kõiki valitsemistasandeid, võimuharusid ja institutsioone.
“Riigireformi põhialused seavad hea halduse põhimõtted, millest reform peab lähtuma.”
Riigireformi idee sai oma konkreetse väljundi 2015. aastal valitsuse tööplaanis, kus kirjeldati eraldi teemana riigireformi 44 tegevust. Sealt edasi on aastatel 2017-2023 riigireformi elluviimiseks eraldi tegevuskavad moodustatud.
Riigikogu juures tegutses 2017-2018 ka riigireformi arengusuundade väljatöötamise probleemkomisjon, kelle töö tulemusena võttis Riigikogu 2019. aastal vastu otsuse „Riigireformi ja hea halduse põhialused“. See dokument riigireformile selget sisu ei anna, küll aga seab hea halduse põhimõtted, millest riigireform peab lähtuma: inimesekesksus, põhiseaduse aluspõhimõtete püsimine, kohanemisvõimelisus, väiksem halduskoormus, õigusselgus, tõhus riigihaldus ja vastutuse selgus.
Mis on riigireform?
Meedias on kombeks kasutada terminit „riigireform“ kõikvõimalike riigiga seotud murekohtade väljendamiseks. Tõsi, riigireform võib tähendada kõikehõlmavat lähenemist, samas ei saa kõiki erinevate valdkondade väljakutseid tema külge haakida.
Riigireform on targa ja tervikliku riigivalitsemise, valdkondade üleste arenduste raamistik. Riigikogus on välja pakutud, et riigireform on avaliku võimu organisatsiooni (keskvõim, põhiseaduslik institutsioon, kohalik omavalitsus) ülesehituse ning tegevuse kriitiline hindamine ja ümberkorraldamine selleks, et muuta riiki tõhusamaks ning paremini vastavaks nii praegustele kui ka tulevastele vajadustele ja väljakutsetele. Sellest definitsioonist võiks riigireformist rääkimisel ka lähtuda.
“Riigireform on targa ja tervikliku riigivalitsemise, valdkondade üleste arenduste raamistik. ”
Selleks, et luua selgust seni tehtust ning leida vajalikud arengusuunad edasiseks, viis Rahandusministeeriumi 2022. aastal läbi uuringu. Kõigis ministeeriumites tehti fookusrühma intervjuusid, konsulteeriti riigiasutuste ja riigivalitsemise ekspertidega, kohtuti rohkem kui 100 inimesega. Lisaks võrreldi Eestis tehtut (teaduskirjanduse, küsitluse, uuringute põhjal) rahvusvahelise praktikaga. Edasiste suundade määratlemisel tuvastas analüüs Eesti riigi kui terviku valitsemisel olulised väljakutsed ning andis soovitused nende lahendamiseks.
Mis on riigireformi raames juba ära tehtud?
Tehtud on üsna palju – 2015-2023 riigireformi tegevuskavad sisaldavad 185 tegevust. Koondasime analüüsis tegevused sisu järgi 94 punktiks, millest on tehtud 56, tegemisel 22, pidevaks tegevuseks 7 ja tegemata jäänud 9 tegevust. Tegevuste elluviimise toetamiseks koostas Rahandusministeerium 2016 ka Riigiülesannete analüüsi[1] ning Euroopa Liidu struktuurifondide abil sai toetada mitmete muudatuste eelnevat analüüsimist ning projektijuhtimist ja poliitikakujundamist. Ka ellu viimata tegevuste puhul tehti eelanalüüsid, mis näitasid, et tegevused ei osutuks mõistlikuks või ei leidnud need poliitilist konsensust.
“Koondasime analüüsis tegevused sisu järgi 94 punktiks, millest on tehtud 56, tegemisel 22, pidevaks tegevuseks 7 ja tegemata jäänud 9 tegevust.”
Suuremad elluviidud muudatused:
- haldusreform ja seonduvad tegevused
- 16 riigiasutuse ümberkorraldamine 6 riigiasutuseks [2],
- üleminek tegevuspõhisele riigieelarvele (sh finantsilise ja strateegilise juhtimise ümberkujundamine),
- riigimajade kui ühtsete riigi teenuste keskuste rajamine maakondades,
- riigigümnaasiumite rajamine ja koolivõrgu ümberkorraldamine,
- tugiteenuste konsolideerimine (personaliarvestus, riigihanked, arvutikoha teenus, ministeeriumite ühishoone jm),
- nullbürokraatia projekt ettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks riigiga suhtlemisel,
- reaalajamajanduse lähenemine, mis võimaldab äri- ja majandusandmete kiiremat liikumist nii makromajanduslike kui äriotsuste tegemiseks.
Nende kõrval mängivad olulist rolli algatatud arendustegevused. Näiteks avalike teenuste määratlemise ja arendamise keskne koordineerimine, sündmusteenuste loomine, teenuste digitaliseerimine, üleriigilise planeeringute andmekogu kasutuselevõtt, EL toetuste administreerimise lihtsustamine (rakendusüksuste konsolideerimine, ühtne toetuste taotlemise süsteem), riigiettevõtete omanikupoliitika väljatöötamine ja vara revisjon, avaliku sektori innovatsioonitiimi loomine ning teenusdisaini kui kodanikukeskse lähenemise juurutamine (koolitustel on osalendu rohkem kui 3200 avalikku teenistujat ja partnerit), avatud valitsemise partnerluse tegevuskavade algatamine, sh kaasamise ja koosloome metoodikate arendamine, avalikus sektoris katsetamise raamistiku loomine, küberjulgeoleku seiresüsteemi arendamine, e-residentsuse jätkustrateegia loomine, biomeetrilise isikutuvastuse süsteemi arendamine, süüteomenetluse ja justiitsvaldkonna digitaliseerimine jm.
“Olulist rolli mängivad algatatud arendustegevused.”
Samuti loodi suure arendussuunana riigi pikaajaline arengustrateegia “Eesti 2035” ning vähendati eraldiseisvate strateegiliste dokumentide arvu, mis loob aluse strateegilise ja eelarvelise juhtimise edasiseks korrastamiseks.
Kas seni tehtu on piisavalt „riigireform“?
Nagu tegevustest näha, on riigireform tervikuna palju enamat kui ainult konsolideerimised või kulude kärpimised. Riigiasutuste liitmised ei ole eesmärk omaette, sest nagu analüüs näitab, ei too see juurde nö vaba raha, vaid võimaldab pigem teenused terviklikumalt ja kodanikukesksemaks ümber korraldada ning nende kvaliteeti tõsta. Tõhusus on ja jääb Eesti kui väikeriigi korraldamisel oluliseks väärtuseks, aga tänapäeval on üha olulisemaks saanud selle kõrval ka riigi ja rahva vahelise usalduse kasvatamine ning vastastikune partnerlus. Ka uuem teaduskirjandus [1] toob välja, et kodanike kaasamine ei ole enam vajalik pelgalt heakskiidu või usalduse loomiseks, vaid ilma selleta ei olegi ekspertidel ega ametnikel piisavalt teadmist tänapäeva keerukate sotsiaalsete probleemide mõistmiseks ega lahendamiseks.
” Tõhusus on ja jääb Eesti kui väikeriigi korraldamisel oluliseks väärtuseks, aga tänapäeval on üha olulisemaks saanud ka riigi ja rahva vahelise usalduse kasvatamine ning vastastikune partnerlus. “
Seniste tegevuste kitsaskoht on, et need puudutavad peamiselt täitevvõimu tasandit ja moodustavad ministeeriumite tegevuste summana üsna kirju pildi. Need tegevused näitavad, et riigireform peab kandma nelja teesi – tulevikule orienteeritud, kohanemisvõimeline ja tegus, inimeste vajadustele suunatud, regionaalselt tasakaalus riik.
Analüüside näol on sisendit ka järgmisteks arendussammudeks. Teisalt ei saa riigireform jääda ainult pidevate parenduste nimekirjaks. Selle osaks võiksime lugeda eelkõige suuri, kindla alguse ja lõpuga muutusi, aga nende toetamiseksvajalikke arendustegevusi. Pidevad arendused nagu andmevaldkonna sammud või omavalitsuste IT arendamine on pikaajalised ja kulukad sammud, mis tuleb prioriteediks seada, kuna ilma nendeta suuri reforme terviklikult teha ei õnnestu.
Edasised prioriteedid?
Rahandusministeeriumi analüüs toob välja seitse olulist suunda: strateegiline riigivalitsemine, riigi teenused ja tugiteenused, digiriik ja andmevaldkond, riigi institutsionaalne paindlikkus, sisebürokraatia vähendamine, inimesekeskne riik, regionaalne tasakaal.
Kõige laialdasema ulatuse ja mõjuga muudatused võiksid olla:
- Ühtne valitsemine ehk jätkuvalt võidelda silotornide vastu – iseäranis kriiside ja tänapäevaste probleemide kontekstis on oluline võimaldada asutuste ümberkorraldamist ja valitsemisalade ülest koostööd. Sh toetada seda dereguleerimise, eelarvestamise korraldusega ning tulemusliku kvaliteedi- ja personalijuhtimisega. Samuti on Põhjamaade näitel asjakohane analüüsida ka ühtse valitsemiskeskuse (ehk eraldiseisvate ministeeriumite kokkutoomise) loogika sobivust Eestisse.
- Strateegiline juhtimine sidusaks ja funktsionaalseks – vajalik on riigi pikaajalise arengustrateegia “Eesti 2035” tihedam seotus eelarvelise planeerimisega, strateegia arengusihtide katmine arengukavadega ning eraldiseisvate tegevuskavade vähendamine, samuti aruandluse vähendamine. Tegevuspõhise eelarvestamise rakendamine vajab funktsionaalset arendamist.
- Andmepõhise valitsemise osas terviklik kontseptsioon – tuleks tagada rollide jaotus, vastutus, kompetentside areng, õigusruumi võimalused, andmete kättesaadavus, kvaliteet ja taaskasutus. Samuti on vajalik tagada IKT valdkonna arendamiseks kestlik toimemudel nii riigi kui omavalitsuse tasandil.
- Otsustada, et regionaaltasand on prioriteet – oluline on jätkata haldusreformi tegevustega ning tagada piisava võimekusega omavalitsuste areng (sh jätkuvad ühinemised, võimekusepõhine areng, finantsautonoomia kasvatamine jm).
- Samuti peab looma selguse riigi ja omavalitsuse ülesannete ja vastutuse osas ning ühtlustama riigi ja omavalitsuste organisatsioonide arendamist.
Suurte ja mahukate reformisuuniste vaates on luline, et poliitikutel ja ametnikel oleks visioon ning julgus muudatusi vedada. Kokku leppida tuleks, kas edasisi suundi nimetada „riigireformiks“ või on asjakohasem nimetada neid riigivalitsemise või -halduse arendustegevusteks.
Seega vajab riigireformi analüüs tegevussuundade osas kokkuleppeid ja ootab uue valituse otsuseid, analüüsi avalikustamine toimub lähikuudel.
[1] Benson, J. 2020. Exit, Voice and Technocracy. Critical Review. A Journal of Politics and Society 32 (1-3): 32-61.
Friedman, J. 2019. Power Without Knowledge. A Critique of Technocracy. Oxford: Oxford University Press.
[2] Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet; Haridus- ja Noorteamet; Keskkonnaamet; Põllumajandus- ja Toiduamet; Transpordiamet; Ettevõtluse ja Innovatsiooni SA.
[3] Rahandusministeerium. 2016. Riigiülesannete analüüs. Veebilehel: https://www.fin.ee/riik-ja-omavalitsused-planeeringud/riigihaldus/riigireform