Risto Kaarna, rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakonna juhtivanalüütik
Rahandusministeerium avaldab 14. veebruaril 2023 juba viiendat korda riigikogu valimistel osalevate erakondade programmide mõjuhinnangud. Protsessi käigus on erakondadel olnud võimalik saada meilt esialgseid mõjuhinnanguid ideede genereerimise faasis ning kommenteerida käesolevat analüüsi enne selle avaldamist.
Erakondade programme on võimalik analüüsida mitmel eri moel ning seda on valimiste eel mitmed institutsioonid, mõttekojad, ajakirjanikud ja arvamusliidrid alati ka teinud. Näiteks vaadatakse, millise erakonna jaoks milline teema on oluline või kuidas on erinevates programmides mõni kindel huvipakkuv valdkond kajastatud või kus erinevad erakonnad mõnel poliitilisel skaalal asuvad. Meie panus sellesse avalikku diskussiooni lähtub eelkõige meie põhifunktsioonist valitsuse ja riigikogu jaoks – riigieelarve ja nelja-aastase eelarvestrateegia koostamisest ning riigi rahanduse korraldamisest. Meie analüüsi fookus on valimislubaduste maksumusel.
Mõistagi on sellise analüüsi vastu suur avalik huvi, sest avaliku raha kasutamine puudutab suuremal või vähemal määral meid kõiki, mistõttu me selle analüüsi tulemused ka avalikustame ning plaanime seda teha ka tulevikus. Isegi kui me seda ei teeks, peaksime valimiste eel igal juhul need mõjuhinnangud ette valmistama, et olla valmis vajalike hinnangutega toetama uue valitsuse koalitsioonilepingu koostamist ning sellele järgnevat riigieelarvet ja -eelarvestrateegiat.
Erakondadele annab protsess võimaluse saada tunnetust ideede võimaliku hinnalipiku kohta ning minna koalitsiooniläbirääkimistele parema ettevalmistusega. Avalikkusele annab see võimaluse saada adekvaatset ja objektiivset infot valimislubaduste mõju kohta eelarvele ning seeläbi teha valimistel teadlikum otsus. Meie pakutav informatsioon suurendab avaliku debati kvaliteeti.
Kui oskaks ennustada, millised erakonnad parlamenti pääsevad, kes moodustavad valitsuse ning mis pannakse koalitsioonilepingusse, oleks meie töö kordades lihtsam. Aga kuna ei oska, võtsime ette kõik programmid erakondadelt, kes esitasid valimistele täisnimekirja kandidaate, ning hindasime ära kõik neis sisalduvad lubadused, mille osas oskame mõju eelarvele hinnata. Mõistagi on see suur töö, lubadusi on seekord kokku ligi 2400, millest nii mõnigi koosneb mitmetest tegevustest, mis tähendab, et põhjalikkus ei saa olla sama kui pikalt valmiva üksiku seaduseelnõu puhul, kuid siiski lähtume oma parimast teadmisest ning väljakujunenud hindamismetoodikast. Analüüsis olid meile abiks alusandmete ja eksperthinnangutega teised ministeeriumid ja muud asutused.
Lubaduste hindamisel oleme lähtunud ennekõike sellest, mida erakonnad on programmi kirja pannud. Ei saa analüütikutelt eeldada, et nad kammivad läbi kõik ajalehed, jutusaated ja sotsiaalmeedia ning käivad avalikel kohtumistel valijatega, et aru saada, mida poliitikud on ühe või teise lubadusega mõelnud täpselt teha. Mõnedel põhjendatud ja selgetel juhtudel oleme siiski lähtunud erakonna varasemalt esitatud seaduseelnõudest või muust avalikust infost.
Neile, kes on valimisprogramme lugenud, on selge, et kõiki lubadusi rahasse panna ei saagi või saab seda teha vaid tinglikult või suisa meelevaldselt. Seetõttu leidsime, et enne rahalist hinnangut on mõistlik lubadusi ka kvalitatiivselt avada.
Kõigepealt vaatasime, kas lubadust üldse rahasse tõlgendada saab? Lubadused, mis on sõnastatud stiilis „seisame selle eest, et /…/“, „kaalume /…/“, „toetame /…/“, „vaatame üle /…/“ jätsime rahalise hinnanguta, kui polnud selge, mis on need konkreetsed tegevused, mida toetatakse või mille eest seistakse. Väga paljud lubadused neist on ka sellised, kus on üsna selgelt aru saada, mida erakond põhimõtteliselt soovib teha, kuid meie jaoks on lahtine, mis ulatuses. Nende puhul võib julgelt eeldada, et mingi mõju eelarvele on, kuid selle suurus sõltub detailidest, mis meile ei ole teada, läbirääkimistest, vabade vahendite olemasolust, poliitilisest prioriteetsusest, tegevusele koostatava eelanalüüsi tulemustest või muust.
On selge, et paljudel juhtudel sõltub lubaduse teostamise maht nii-öelda vabast rahast või koalitsiooniläbirääkimiste tulemustest, mistõttu erakond ei pruugigi tahta liiga konkreetne olla, kartes valmistada valijale pettumust või vähendada oma läbirääkimisruumi koalitsioonikõnelustel ja edasistes eelarveläbirääkimistes. Kus võimalik ja loogiliselt arusaadav, oleme välja toonud näidisarvutuse meie enda poolt valitud ümmarguste lähte-eeldustega. Lugeja saab selle põhjal otsustada, kas see on piisav või on tarvilik mõjuhinnang mingi koefitsiendiga läbi korrutada. Tüüpnäide seda tüüpi lubaduse puhul võiks olla palgatõus teatud avaliku sektori töötajatele, mille täpset ulatust ei ole välja toodud. Et aga mingitki aimu saada selle kulust, on abiks näiteks mõjuhinnang 10%lise palgatõusu kohta. Nii palju kui võimalik, oleme välja toonud asjakohast taustainfot.
Osa lubadustest on küll piisavalt konkreetsete tegevustega, kuid ei eelda muudatusi avaliku raha kasutuse mahus, kuna sisaldub kas osaliselt või tervikuna kehtivas seaduses või eelarvestrateegias, või siis on tegemist korralduslikku laadi muudatusega, mille saab ära teha kehtivate eelarvete piires. Need oleme eraldi ära märkinud. Samuti toome välja, kui lubaduse täitmisele on oluline takistus. Näiteks võib lubadus olla vastuolus mõne kõrgema taseme seaduse või Euroopa Liidu direktiiviga, täitmise tähtaeg on ebarealistlik või ei pruugi asja tegemiseks olla piisavalt vaba ressurssi.
Kui riik juba praegu teeb lubaduse tegevusi, kuid erakond soovib selles midagi muuta (nagu näiteks „parandame /…/ kättesaadavust“, „suurendame /…/ stipendiumeid“, „tõstame /…/ palka“ või „suuname rohkem raha /…/“), andsime sellele rahalise hinnangu. Kuid siin jõuame ühe selle analüüsi kõige keerulisema ja potentsiaalselt vääriti mõistetava koha juurde. Kui erakond oli konkreetse muudatuse ulatuse sõnastanud, näiteks „suurendame /…/ 100 euro võrra“ või „tõstame /…/ palga /…/ keskmiseni“, andsime sellele ka konkreetse rahalise hinnangu vastavalt sõnastusele.
Lubaduse rahaline maksumus on tabelis ühe arvuna, ühikuks miljonid eurod. See arv näitab, kuidas lubaduse elluviimine esimesel rakendumise täisaastal (tüüpiliselt aastal 2024, mis on esimene täisaasta pärast valimisi) mõjutaks valitsussektori eelarvepositsiooni võrreldes kehtiva riigi eelarvestrateegiaga. See tähendab, et riigi kulu kasv on miinusmärgiga, tulu kasv plussmärgiga ning vastupidi – kulu vähenemine plussmärgiga ja tulu vähenemine miinusmärgiga. Numbri märgist parema tunnetuse saamiseks tuleks ennast mõelda riigi rahakoti valdaja positsioonile ja siis võib sellest mõelda sarnaselt enda pere eelarvest. Kulutamine (toetused, investeeringud, tegevuskulud) vähendab kontojääki ja sissetulekud (maksud, lõivud, tasud) suurendavad.
Suuremahuliste lubaduste puhul oleme hinnanud ka muudatuse maksusisaldust ning selle vastavalt ära märkinud. Kui riik suurendab mingit rahalist siiret inimestele või ettevõtetele, siis selle mõju eelarvele ei ole puhtalt see kulu, vaid see raha läheb majandusse ringlema, olgu see siis tarbimine, palk või investeering. Nende tegevustega kaasneb maksukohustus, mis eelarvesse tagasi laekub.
Kui lubadus rakendub pikema aja vältel ning eri aastatel on rahaline mõju oluliselt erinev, oleme selle eraldi ära märkinud. Eraldi selgitada tuleb, miks oleme lubaduse mõjuhinnangus aluseks võtnud kehtiva eelarvestrateegia? Selleks, et muudatuse mõju hinnata, on vaja baasstsenaariumit, mis sõnastaks, mis juhtuks, kui muudatust ei oleks. Riigi eelarvestrateegia on ainus kõiki valitsussektori tasandeid hõlmav mitmeaastane finantsplaan, mis usutavasti suurel määral teostub. Teisisõnu: hüpoteetiliselt, seni, kuni uut valitsust koos oma uue plaaniga ei ole, tegutseks riik kõige tõenäolisemalt just selle plaani järgi.
Mõjuhinnangutele oleme lisanud vastavad metoodilised lähtekohad. Näiteks: mis andmeid oleme kasutanud ning mida muud täpsemalt eeldanud. Üldisi eeldusi, mis kehtivad kõikide hinnangute puhul, me eraldi ära märkinud ei ole, kuid teeme seda siin: tugineme kasutatud näitajates (palgakasv, hõive, tarbijahinnaindeks jms) oma viimasele majandus- ja rahandusprognoosile, võrdleme kõike kehtiva eelarvestrateegiaga, samuti eeldame, et iga üksiku lubaduse puhul jäävad muud asjad muutumatuks. Muudatuste puhul, mis mõjutavad inimeste kasutatavat sissetulekut, arvestame ka tarbimise muutusega ning sellest tuleneva täiendava maksutuluga (maksusisaldus või niinimetatud teise ringi mõju). Samuti oleme välja toonud olulised viited dokumentidele ja õigusaktidele või muudele olulistele infokildudele, kui oleme leidnud, et see aitab lugejat edasi. Peab ka ära märkima, et antud mõjuhinnangud pole lõplik tõde. Lubaduse sõnastamisest seadusesse jõudmiseni on pikk maa minna, mille jooksul võivad paljud detailid ning ka keskkond muutuda. Paljusid riigi tegevusi võivad mõjutada riigi muud tegevused. Samuti võib muutuda inimeste käitumismuster. Seega on mõjuhinnangutel oma usaldusvahemik, palume neid käsitleda ka selliselt.
Eraldi peab ka märkima, et eelarvestrateegia sisaldab lisaks olemasolevate tegevuste jätkamisele ning plaanitud muudatustele hinnangut sellele, kui palju valitsusel nende tegevuste teostamiseks raha kasutada on. Ka see hinnang tugineb meie majandus- ja rahandusprognoosile. Kõige tähtsam on ära märkida, et rahandusministeeriumi tulevase maksutulu ja muu riigi tulu prognoos sisaldab juba seda, mis majanduskasvu ja teiste tegurite mõjul praegu teadaolevalt praegusele tulule lisandub. Mitmete lubaduste juures ning üldises poliitilises retoorikas võib kohata väidet, et lubaduse teostamine ei too kaasa kulu, kuna see on nö isetasuv – toob kaasa suurema majandusaktiivsuse ja seeläbi suurema maksulaekumise. Kus asjakohane, oleme sellele andnud analüüsis ka hinnangu.
Mõne suurema valimislubadusega kaasneks lisaks suurele eelarvemõjule ka laiem sotsiaalmajanduslik mõju, nagu näiteks hindadele, tööhõivele, majanduskasvule või tulujaotusele. Eraldi tuleks avada seda, kuidas ühe eraldiseisva lubaduse sotsiaalmajanduslikku mõju mõtestada. Nagu öeldud- eeldame hinnangus, et muu jääb samaks, aga päriselus koosneb koalitsioonilepe ja eelarvestrateegia paljudest erisuunalise mõjuga tegevustest. Lihtsa näitena võib mõelda, et kui riik teeb suure investeeringu, siis see pakub inimestele töökohti, ettevõtetele sissetulekut, paraneb mingi avaliku hüvise kvaliteet jne. Samas ei vedele investeeringuks vajalik raha maas, see tuleb kas maksudena kokku koguda või laenata, millel on oma kulu, mis samuti tuleb maksudena kokku koguda. Sellel omakorda võib olla teatud majandustegevusi pärssiv mõju, soovimatud jaotuslikud efektid, või siis jääb üldse selle kõige arvelt midagi tegemata.
Me ei anna lubadustele väärtushinnanguid ning ei kajasta oma poliitilisi eelistusi. Kõiki erakondi teavitati sellise analüüsi teostamisest juba varakult ning avasime võimalusi oma ideid meie peal konfidentsiaalselt testida. Samuti on saanud erakonnad tutvuda oma programmi mõjuhinnangutega enne nende avaldamist.
Kuna meie analüüs lisab valimislubadustele mõõtme, mida – nagu julgen oletada – paljudel lugejatel neid lubadusi uurides pole, loodame kokkuvõttes, et see aitab erakondadel paremaid programme koostada, kodanikel ning ajakirjanikel neid terviklikumalt hinnata ning valitsusel kiiremini töö kallale asuda.