Madis Aben, rahandusministeeriumi analüütik. Artikkel väljendab autori isiklikke seisukohti.

ÄP 2.6.2015: „Äripäeva hinnangul tuleb alampalk kaotada: see on seisukoht, mida oleme järjepidevalt kaitsnud juba 2002. aastast saadik /…/ ettevõtlikult meelestatud inimesed usuvad nagu Äripäevgi, et turg on ise kõige parem palkade reguleerija, mistõttu peale harjumuse argumendi puudub tegelikult tarvidus palku administratiivses korras paika panna.

See seisukoht ei ole Eestis ilmselt unikaalne. Samas on räägitud lähiaastate perspektiivis ka 1000 eurosest alampalgast. Järgnevalt küsimuste–vastuste vormis mõned selgitused, mis aitavad anda alampalga ümber käivale diskussioonile adekvaatsema raamistiku.

Miks peaks riik üldse sekkuma töötaja ja tööandja suhetesse?

Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne väidab, et „Eesti ei ole ratifitseerinud Euroopa sotsiaalharta art 4 lg 1 ehk sätet, mis tunnustab töötajate õigust saada sellist töötasu, mis tagab neile ja nende perekondadele inimväärse elatustaseme. Samas on Eesti suhtes kehtiv majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt, mille art 7 järgi riigid kohustuvad võtma meetmeid, et töötajatele oleks tagatud õiglane töötasu, mis tagab nende ja perekondade äraelamise.“

Seega peetakse kaasaegses tsiviliseeritud ühiskonnas töötingimusi, kaasa arvatud minimaalset töötasu, sedavõrd oluliseks inimõiguse komponendiks, et seda ei saa jätta puhtalt iga konkreetse töölepingu osapoolte läbirääkimiste küsimuseks. Põhjuseks on eeldus, et tööandja ja töövõtja läbirääkimispositsioonid ei ole võrdsed.

Miks peaks Eesti riik sekkuma töötaja ja tööandja suhetesse?

Põhiseaduse § 29 ütleb, et „Töötingimused on riigi kontrolli all“ ja põhiseaduse kommenteeritud väljaanne selgitab, et „Tuginedes PS §-s 10 sätestatud inimväärikuse põhimõttele /…/ peaks minimaalne töötasu olema selline, et see tagaks täisajaga tööd tegevale inimesele ja ta perekonnale inimväärse äraelamise.“

Selle taustal kõlavad kõik üleskutsed kaotada alampalk põhiseaduse sätete üle arutamisena ja sellisena peaks neid ka serveerima. Lähtudes kehtivast põhiseadusest ja tunnistades töötajate nõrka esindatust ametühingutes ning madalat kaetust kollektiivlepingutega, on seadustatud töötasu alammäär valitsuse kõige otsesem poliitikameede nõrgas läbirääkimispositsioonis olevate madalapalgaliste töötajate palgataseme mõjutamiseks.

Kuidas on alampalk reguleeritud Eestis?

Vastavalt töölepingu seaduse § 29 lõikele 5 „Vabariigi valitsus kehtestab määrusega kindlale ajaühikule vastava töötasu alammäära.“ Väljakujunenud tava põhjal võtab valitsus oma otsuse aluseks tööandjate ja ametühingute vahel kollektiivlepingu seaduse alusel sõlmitud kokkuleppe töötasu alammäära osas, mis laieneb ka ametühingutega mitte hõlmatud töötajatele.

Samas ei ole valitsusel otseselt seadusest tulenevat kohustust kehtestada töötasu alammäär täpselt tööandjate ja ametühingute kokkuleppe kohaselt. Selle kokkuleppe aluseks võtmise poolt räägib põhimõtteliselt asjaolu, et sellisel juhul vastab töötasu alammäär (koos kõigi tööjõumaksudega) Eesti praegusele majanduslikule reaalsusele, nii nagu tööandjad ja ametühingud seda näevad. Eelduseks on tööandjate ja ametühingute võrdne läbirääkimispositsioon ja adekvaatne analüütiline taustainfo. Arvestades ametühingulisuse ja kollektiivlepingutega kaetuse väga madala tasemega ei tarvitse see eeldus olla Eestis täidetud.

Kuidas on alampalk reguleeritud teistes riikides?

Valdavas enamikus ELi riikides on kehtestatud töötasu alammäär seadusega. Viimasena, alates 2015. aastast, kehtestati riiklikult sätestatud miinimumpalk ka Saksamaal (1473 eurot kuus Eurostati andmetel). Seaduse tasemel ei ole töötasu alammäära kehtestatud Austrias, Itaalias, Küprosel ja Skandinaaviamaades (Rootsi, Soome, Taani). See aga ei tähenda, et töötasu alammääras ei oleks nendes riikides üldse kokku lepitud, vaid need kokkulepped on ametühingute ja tööandjate vahelised ning valdkonnapõhised. Valitsuse sekkumine nendes riikides ei ole vajalik, kuna valdav osa töötajatest on kaetud kollektiivsete töölepingutega või laieneb nende kehtivus ka lepinguvälistele töötajatele.

Alates 2009. aastast kehtestati föderaalne miinimumpalk ka USAs ($7,25 ehk 6,53 eurot tunnis ja 1100 eurot kuus, kasutades 20.5.2015 kehtivat USA dollari ja euro vahetuskurssi 1,11). Rohkem kui pooltes osariikides on kehtestatud föderaalsest miinimumist kõrgem alampalga määr, mis on California osariigis näiteks $9 (minimaalne võrreldav kuupalk 1364 eurot).

Kuidas näeb Eesti alampalk välja rahvusvahelises võrdluses?

Joonisel 1 on OECD riigid reastatud miinimumbrutopalga suhte järgi mediaanpalka (pooled töötajad teenivad mediaanpalgast rohkem ja pooled vähem) ja Eesti puhul oli see suhe 2013. aastal veidi alla 40%. Aastatel 2014–2015 kasvas Eestis miinimumpalk keskmisest mõnevõrra kiiremini (vastavalt 10% ja 6,7%), mistõttu on praeguseks see suhtarv veidi paranenud. Joonisel puuduvad Skandinaaviamaad, kus üleriigilist seadusega kehtestatud miinimumpalka ei ole, kuid kus sisuliselt on miinimumtöötasu suhe keskmisesse ilmselt üle OECD keskmise. Perioodil 2007–2013 on märgatavalt miinimumpalga suhet riigi keskmisesse parandanud Läti, Poola ja Sloveenia.

Joonis 1. Miinimumpalga (bruto) suhe mediaanpalka 2007 ja 2013, protsentides

Allikas: Minimum wages after the crisis: Making them pay, OECD 2015

Joonisel 2 on riigid reastatud miinimumpalga reaalse ostujõu järgi, kus rahaline miinimumpalk on korrigeeritud kohaliku hinnatasemega. Selles võrdluses jäävad Eestist tahapoole kolm OECD riiki: Mehhiko, Läti ja Tšiili. Suure osa erinevustest joonise erinevates otstes seletab ära keskmise palga ehk üldise elatustaseme erinevus, kuid oma roll on ka kehtestatud miinimumpalga suhtel keskmisesse.

Joonis 2. Bruto ja neto miinimumpalk 2013 riikide ostujõuga korrigeeritud hindades, USA dollarites

Allikas: Minimum wages after the crisis: Making them pay, OECD 2015

Joonisel 3 on ELi riigid, kus kehtib riiklik miinimumpalk, reastatud miinimumpalga ostujõu alusel (punased tulbad) ja lisaks on toodud ka miinimumpalga nominaalsed tasemed (sinised tulbad). Märkimisväärselt madalam on Eestiga võrreldes miinimumpalga reaalne ostujõud vaid Rumeenias ja Bulgaarias. Kuna Eesti hinnatase on näiteks Läti ja Leeduga võrreldes mõnevõrra kõrgem, siis on Eesti miinimumpalga ostujõud vaid marginaalselt lõunanaabritest kõrgem.

Joonis 3. Nominaalne miinimumpalk ja selle ostujõud ELis 2015, eurodes ja hinnatasemega korrigeeritud eurodes.

Allikas: Eurostat

Seega on Eesti miinimumpalk rahvusvahelises võrdluses küllaltki madal nii kohaliku keskmise palga suhtes kui ostujõu arvestuses.

Kuidas on Eesti alampalk keskmise suhtes ajas muutunud?

Eestis on miinimumpalga suhe keskmisesse palka sajandi algusest alates vahelduva eduga tõusnud ja viimastel aastatel on miinimumpalga kasv taas ületanud keskmise palga kasvu. 2015. aastal moodustas miinimumpalk riigi keskmisest 37% (2000. aastal 28%).

Tabel 1. Eesti keskmine palk ja töötasu alammäär 2000–2015, eurot kuus

Tööjõukulu, brutopalk, netopalk – mis on oluline?

Miinimumpalga eesmärk on garanteerida töötavale inimesele selline inimväärne sissetuleku tase, mis motiveeriks töötegemist. Töötaja seisukohast on oluline netopalk ja tööandja seisukohast palgakulu koos kõigi tööjõumaksudega. Nende kahe vahele jääb maksukiil, mis sisaldab nii tööandja kui töövõtja poolt tasutavaid makse. Praktikas käivad läbirääkimised valdavalt siiski brutopalga üle.

Tööandja minimaalse palgakulu tõstmine liiga kiiresti või liiga kõrgele võib vähendada töökohtade loomist või suurendada töötust ning sedakaudu hoopis halvendada väheste oskustega töötajate toimetulekut vähemalt lühikeses perspektiivis.

Samas võib miinimumpalga tõstmine ettevõtjate jaoks mugavast tasemest kõrgemale aidata pikemas plaanis kaasa ka positiivsetele muutustele majandusstruktuuris, sundides tootlikkust mitte tõstvaid firmasid turult lahkuma ning vabastades sedakaudu tööjõudu tootlikumate ettevõtete jaoks. Seetõttu on miinimumpalga tõstmine mitmetahuline ja keeruline küsimus, kuid tööjõukulude hüppeline tõstmine on igal juhul ebasoovitav.

Kui palju õnnestuks kohe (põhimõtteliselt) suurendada töötaja netopalka tööandja tööjõukulu tõstmata?

Lisaks miinimumpalga sätestamisele on riigil võimalik mõjutada töötaja netopalga suurust ka maksupoliitikaga. Näiteks võib miinimumpalga vabastada kõigist tööjõumaksudest, kaasa arvatud tööandja maksudest, kui tööjõukulu on miinimumpalga tasemel juba nii kõrge, et selle edasine tõstmine oleks majanduslikult põhjendamatu ja võiks mõjuda negatiivselt tööhõivele ka pikemas plaanis.

Tabel 2 illustreerib töötaja netopalga muutmise võimalusi praeguse alampalga maksuvabaks tegemise abil kõigist maksudest. Nagu näha, võiks tööandja palgakulu praegusega võrreldes suurendamata tõsta miinimumnetopalga praeguse 332 euro tasemelt 522 euroni ehk 57%.

Tabel 2. Netopalga suurendamise põhimõtteline võimalus

Arusaadavalt oleks sellisel jõulisel maksumuudatusel oluline negatiivne mõju maksulaekumistele, mida tuleks kompenseerida muude meetmetega. Selle näite mõte on illustreerida riigi põhimõttelisi võimalusi madalapalgaliste netosissetulekute suurendamisel ilma tööandja tööjõukulu suurendamata. Kuna selline lahendus tooks endaga kaasa praeguse maksupoliitika olulise ümberhindamise, siis vajab selle koondmõjude väljaselgitamine eraldi uuringut.

Kas palk ei peaks mitte kasvama koos tootlikkusega?

Palga (tööjõukulude) kasv ja tase nii majanduses tervikuna kui ühe ettevõtte tasemel peab vähemalt pikas plaanis vastama tootlikkuse arengutele. Samas on igas majanduses töökohti, kus tootlikkuse (reaalne toodang ajaühikus) kasvatamine on keeruline, kui mitte võimatu (juuksur, oboemängija orkestris …). Samuti leidub ilmselt paratamatult ka töökohti, kus tootlikkuse tase ei võimalda ka täistööajaga töötades inimväärseks äraelamiseks vajalikku sissetulekut. (See viimane on muidugi subjektiivne ja ühiskondliku kokkuleppe küsimus.)

Seetõttu ei ole miinimumpalga taseme määramisel esmaseks argumendiks madala lisandväärtusega töökohtade tootlikkus, vaid moraalsed ja sotsiaalsed kaalutlused. Alampalka tuleks käsitleda koos maksusüsteemi ja toimetulekutoetustega ühtse tervikuna, et töötamine ka objektiivselt madalapalgalistel ametikohtadel oleks majanduslikult motiveeritud ning perede sissetulekud kõigist tuluallikatest võimaldaksid inimväärset toimetulekut.

Millal võiks alampalk olla 1000 eurot?

Miinimumpalgast võib rääkida kas absoluutsetes ühikutes ehk eurodes või suhtelistes ühikutes ehk protsentides näiteks keskmisest palgast. Et arutelu miinimumpalga taseme üle eurodes oleks läbipaistev ja adekvaatne, tuleks lähtuda praegusest keskmisest palgatasemest ja selles võrdluses ei saa 1000 eurone miinimumpalk olla kuidagi reaalne.

Tuleviku osas peaks rääkima miinimumpalga suhtest aritmeetilisse keskmisesse või mediaanpalka ja selle soovitud arengutest, kuna keskmise palga arenguid me täpselt ei tea. Lisaks ei tasuks unustada maksupoliitika võimalusi minimaalse netopalga mõjutamisel, mistõttu võiks rääkida ka minimaalse netopalga suhtest keskmisesse netopalka – see oleks ehk kõige läbipaistvam arengu näitaja.

Kui aga siiski spekuleerida, millal võiks miinimumpalk Eestis olla 1000 eurot, siis võiks seda teha nii. Eeldades lähemaks kümneks aastaks umbes 6%st keskmise palga kasvu ning miinimumpalga ja keskmise palga suhte tõusmist praeguselt 40%-lt 50%-le võiks see aeg saabuda kümne aasta pärast (kui keskmine palk läheneb 2000 eurole).

Kas miinimumpalgal on veel mõjusid väljaspool tööturgu?

Töötasu alammääraga on juriidiliselt seotud vähemalt üks oluline asjaolu väljaspool tööturgu. Vastavalt Perekonnaseaduse § 101-le lõige 1 ei või igakuine elatis ühele lapsele olla väiksem kui pool Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuupalga alammäära. Kahe lapse eest on miinimumelatis seega võrdne alampalgaga. Kuna alampalk on kasvanud viimastel aastatel keskmisest palgast oluliselt kiiremini, siis on see raskendanud elatiskohustuse täitmist.

2015. aastal on hinnanguline mediaannetopalk Eestis 650 eurot (ei ole taandatud täistööajale, vaid arvestab palgatöötajate tegelikke sissetulekuid) ja kuna minimaalne elatiskohustus kahe lapse eest on töötasu alammäär ehk 390 eurot, siis jääks mediaanpalga teenijal enda vajaduste rahuldamiseks kätte 260 eurot. Pooltel palgasaajatel aga veelgi vähem. Selline elatiskohustus ei ole ilmselt proportsionaalne ja on elatiskohustusest kõrvalehoidmise oluline põhjus.

Kuna viimastel aastatel on miinimumpalk tõusnud oluliselt kiiremini kui keskmine ning praegust miinimumpalga madalat taset arvestades on tehtud mitmeid miinimumpalga jõulise tõstmise ettepanekuid (ametühingud küsivad alampalgaks 2016. aastal 488 ja 2017. aastal 609 eurot), siis tuleks miinimumelatis miinimumpalgast lahti siduda, et vältida elatiskohustuse mittetäitmise probleemi süvenemist.

Kas leidub argumente ka administratiivselt sätestatud alampalga vastu?

Siin võib välja tuua ühe majandusliku ja ühe moraalse argumendi. Majanduslikult peaks töötaja palk (palgakulu) vastama töötaja (piir)tootlikkusele ja administratiivselt kehtestatud tootlikkust ületav miinimumpalk oleks vastuolus vabaturuloogikaga. Samas tuleb meenutada, et miinimumpalga taseme määramisel ei ole esmaseks kriteeriumiks tootlikkus, vaid inimväärset äraelamist võimaldav sissetulek, mis motiveerib tööturul osalema. Seetõttu tuleb kaalutlustesse kaasata ka maksu- ja toetussüsteem.

Moraalselt võib pidada isikuvabadust piiravaks keeldu müüa oma tööjõudu odavamalt, kui kellegi teise (riigi, ametühingute …) poolt kehtestatud miinimumhind. Sellele probleemile objektiivset lahendust ei ole ja arutelu taandub riigi rolli üle töötingimuste kontrollimisel ja inimväärse äraelamise taseme määratlemisel.