Veronika Ilsjan, riigivara osakonna nõunik
Rahandusministeeriumi riigivaraosakonnas valmis teine riigi kinnisvara valitsemise koondaruanne, mis annab ülevaate riigi omandis ja kasutuses olevate maade ja hoonete ning nendega tehtud tehingute kohta aastatel 2013-2014. Siin annan põgusa ülevaate mahuka aruande (u 100 lk, koos kokkuvõtte ja lisadega 170 lk) ulatusest ja põhisõnumitest, et kutsuda huvilisi aruandega lähemalt tutvuma.
Riigi kinnisvara koondaruande eesmärk on anda ülevaade riigi kinnisvara portfellist ja selles toimunud muutustest, analüüsida riigi kinnisvara valitsemisega seotud eesmärkide täitmist ja teha ettepanekuid vara paremaks valitsemiseks. Eelmisel aastal avaldatud esimese koondaruande põhitähelepanu oli suunatud riigivaraseaduse ja riigi kinnisvarastrateegia eesmärkide täitmise analüüsile, selle aasta aruande fookuses on riigi hoonestatud kinnisvara reformi jätkamise tegevuskava ja rahastamisvõimaluste analüüs.
Riigi kinnisvara ei ole kogu avaliku sektori kinnisvara, vaid ainult riigiasutuste osa
Kogu avaliku sektori kinnisvara bilansiline jääkmaksumus oli 17,2 miljardit eurot (siin ja edaspidi andmed seisuga 31.12.2014).
Riigi kinnisvara koondaruande tähenduses on riigieelarveliste asutuste (edaspidi riigiasutuste) kinnisvara, st põhiseaduslike institutsioonide, Riigikantselei, ministeeriumite, ametite, maavalitsuste ja nende hallatavate asutuste kinnisvara. Nende asutuste kinnisvara jääkmaksumus on 2,4 miljardit eurot, mis moodustab 14% kogu avaliku sektori kinnisvaraportfelli väärtusest.
Riigi kinnisvara koondaruande tähenduses ei ole:
- Riigi avalik-õiguslike juriidiliste isikute kinnisvara, sest nad tegutsevad eriseaduste alusel ja neile riigivaraseadus ei laiene (nt ülikoolid, Rahvusraamatukogu, Rahvusooper Estonia) ning riigi eraõiguslike juriidiliste isikute kinnisvara, kus riigivara seaduse järgi on riigivaraks riigi osalus äriühingus või sihtasutuses (nt suuremad teatrid, haiglad, paljud muuseumid, hoolekandeteenused, infrastruktuuriettevõtted). Juriidiliste isikute kinnisvaraportfelli väärtus on kokku 3,4 miljardit eurot, see moodustab 20 protsenti kogu avaliku sektori kinnisvaraportfelli väärtusest.
Erandiks on kaks juriidilist isikut, kelle kinnisvara on osaliselt aruande objekt:
o Riigi Kinnisvara AS ehk RKAS (kinnisvaraportfelli jääkmaksumus 0,3 miljardit eurot), kes ei ole riigivara valitseja riigivaraseaduse tähenduses, kuid kes on riigile kinnisvarateenuste osutaja. Kinnisvara koondaruanne puudutab RKAS-i varasid eelkõige osas, kus teenuseid osutatakse riigiasutustele.
o Riigimetsa Majandamise Keskus ehk RMK (kinnisvaraportfelli jääkmaksumus 1,2 miljardit eurot), kes on metsaseaduse alusel volitatud valitsema riigimetsamaad ja muud enda valduses olevat vara, kuid kellele laienevad osaliselt ka riigivaraseaduse sätted.
- Kohalike omavalitsuste kinnisvara (nt enamik põhikoole ja gümnaasiume) ja ülejäänud avaliku sektori kinnisvara, mille väärtus on 11,4 miljardit eurot ja mis moodustab 66 protsenti kogu avaliku sektori kinnisvaraportfelli väärtusest.
Arvestades, et suur osa avaliku sektori tehingutest mõjutab valitsussektori eelarve tasakaalu ja on ka riigieelarvest rahastatav ning riigireformiga seotud tegevused hõlmavad riiki laiemalt, on kindlasti olemas vajadus laiaulatuslikuma kinnisvara aruandluse järele.
Erinevate kinnisvara liikide valitsemine on korraldatud erinevalt
Kinnisvarana käsitletakse maad koos selle oluliste osadega, milleks on tavaliselt hooned, rajatised ja mets. Vaadates detailsemalt riigiasutuste kinnisvaraportfelli väärtuse (2,4 miljardit eurot) jagunemist näeme, et erinevad vara liigid on erineva osakaaluga, erinevalt on korraldatud ka erinevate varaliikide valitsemine:
- Suurima osakaaluga on rajatised, millest põhiosa moodustab teede väärtus – riigi teede valitsemise eest on ehitusseadusega vastutus antud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisalas tegutsevale Maanteeametile, seda riigi kinnisvara koondaruanne ei käsitle. Kinnisvara koondaruandega on puutumus vaid teede aluse maa ning teede ja tehnorajatiste talumisega seotud kasutuslepingutel.
- Kolmandiku väärtusest moodustab hoonete väärtus – riigi hoonete valitsemise strateegilised alused tulenevad 2007. aastal valitsuse poolt heaks kiidetud riigi kinnisvarategevuse strateegiast, mis näeb ette, et riigiasutused annavad oma hoonestatud kinnisvara üle riigi hoonete kompetentsikeskusele RKAS-ile ja jäävad üürniku rolli. See võimaldab neil vabaneda kinnisvara omaniku kohustuste täitmisest ja keskenduda põhitegevusele, milleks on avalike teenuste osutamine. Hoonestatud kinnisvara valitsemine ja riigi hoonestatud kinnisvarareformi läbiviimisega seotud probleemid ongi riigi kinnisvara koondaruande põhiteema, neist on veidi pikemalt kirjutatud ka siin.
- Maa osakaal on marginaalne, vaid 5 protsenti – hoonestamata maade valitsemisel puudub nii selge strateegiline lähenemine nagu hoonestatud maadel, kuid valdavalt toimub riigi maade valitsemine Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas Maa-ametis, kellest on kujunenud riigi maade kompetentsikeskus.
- Metsa osakaal riigiasutuste kinnisvara väärtuses on peaaegu „null“ – metsa valitsemise eest vastutab RMK, nagu eespool juba öeldud. Kinnisvara koondaruanne metsade valitsemist ei käsitle, selle kohta leiab infot RMK majandusaasta aruannetest. Kinnisvara koondaruandega on puutumus vaid metsamaadel ja nendega seotud tehingutel.
Joonis: Riigiasutuste kinnisvaraportfelli väärtuse (2,4 miljardit eurot) struktuur seisuga 31.12.2014
Kindlasti ei ole praegune killustatud vaade ja ühtse riigi kinnisvarastrateegia puudumine see olukord, millega tuleb rahul olla. Uute strateegiliste aluste loomine, mh riigi kinnisvarapoliitika seostamine teiste riigi poliitikatega, on kindlasti väga vajalik, kuid see ei ole kõige kiirem lahendamist vajav teema. Praegune prioriteet on käimasoleva riigi hoonestatud kinnisvara reformi lõpuleviimine ja uute otsuste kvaliteedi tõstmise, kuna see on otseselt seotud ka valitsuse prioriteediks oleva riigireformiga.
Hoonestatud kinnisvara valitsemise üheks võtmeteemaks on andmete kvaliteedi parandamine
Riigiasutuste hoonete portfelli suurust iseloomustavad näitajad:
- Riigieelarveliste asutuste kasutuses olevate hoonete portfell on 2,1 miljonit ruutmeetrit, lisaks on 0,1 miljonit ruutmeetrit RMK omandis.
- 70 protsenti hoonete pinnast on riigi omandis ja 30 protsenti lepingu alusel kasutusse võetud, peamiselt Riigi Kinnisvara AS-i kaudu.
- RKASi omandis 1,0 miljonit ruutmeetrit hoonete pinda, sellest 53 protsenti on välja üüritud riigiasutustele, 30 protsenti on vakantne, sh arenduses, 17 protsenti on välja üüritud teistele isikutele, valdavalt avaliku sektori üksustele.
- Riigi omandis olevatest hoonetest 6 protsenti on teistele isikutele kasutusse antud.
- Riigi omandis olevate hoonete pindala moodustab alla 2 protsendi Eesti hoonete kogu pinnast.
- Riigi omandis olevate hoonete keskmine bilansiline maksumus on 520 eurot ruutmeetrilt.
- Riigi omandis hoonete portfell on ajas mõõdukalt kahanenud, kuna mittevajalikud hooned on võõrandatud ning RKAS-ile üle antavatest vajalikest hoonetest ei rendita kogu pinda tagasi.
- Riigi hoonete portfell tervikuna näitab kasvutendentsi, põhjuseks pidevalt toimuv registriandmete korrastamine. 2014. aastal lisandus riigi kinnisvararegistrisse 70 000 ruutmeetrit riigi omandis olevat hoonete pinda ja 100 000 ruutmeetrit üüripinda.
Pinnaandmete puuduliku usaldusvääruse kõrval on probleem see, et kinnisvaraga seotud kuludest on võimalik ülevaadet saada vaid väga üldisel (koondatud) tasemel, kinnisvara kasutamise kohta (nt töötajate arv büroos) koondandmed puuduvad. Objekti tasemel kuludest ja kasutusest ülevaate saamine on võimalik, kuid selleks tuleb teha ajamahukat käsitööd. Üüritud varade kuludest ülevaate saamine on oluliselt lihtsam, kuna kõik või enamik kuludest kajastuvad üürihinnas.
Hoonete pinnaandmete kvaliteet on viimastel aastatel oluliselt paranenud, kuid andmete korrastamine ja infohalduse parandamine on jätkuvalt kinnisvarastrateegia võtmeküsimused, mille lahendamist aruandes analüüsitakse. Selleks nähakse ette kaheetapiline tegevuskava.
- Esimeses etapis toimub pinnaandmete, energiatarbimise ja hoonete seisukorra andmete korrastamine. Selle tegevuse vastutus on otstarbekas anda üle hoonete (tulevasele) omanikule RKAS-le, kes korraldaks ülemõõdistamised ja looks kolmemõõtmelises formaadis ruumiandmed aasta jooksul peale hoonete haldamise ülevõtmist. Kui arvestada hoonete RKAS-le üle andmise ja mõõdistamise mahuga 200 000 ruutmeetrit aastas, siis on lootust, et pinnaandmed saavad korda aastal 2020.
- Teises etapis lahendatakse hoonete kasutamise ja kuluandmete loomine. Selle etapi eelduseks on esimese etapi läbiviimine ehk kaasaegsete mõõdistusjooniste olemasolu ning riigi kinnisvararegistri andmete korrastamine ja andmevahetuse loomine RKAS-i kinnisvarahalduse infosüsteemiga, riigi eelarvestamise infosüsteemiga (kulude planeerimiseks ja sidumiseks erinevate põhitegevuse valdkondade arengukavadega) ja riigi finantsaruandluse infosüsteemiga (planeeritud kulude seireks ja sidumiseks personali andmetega). Olukorra lahendamise teeb keerukaks asjaolu, et ka riigi finantsjuhtimine on reformimisel – eelarves minnakse üle kassapõhiselt arvestussüsteemilt tekkepõhisele (eesmärk lõpule viia 2017), mis võimaldaks ka investeeringute kulud adekvaatselt pilti tuua. Paralleelselt toimub tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminek (eesmärk lõpule viia 2020), mis tähendab, et ka kinnisvara kui ressursi kulu tuleb siduda erinevate tegevuste ja teenuste kuludega. Eesmärgipärase ja tõhusa tegutsemise korral peaks olema ka selle etapi tegevused võimalik lõpetada aastal 2020.
Hoonestatud kinnisvara valitsemise teiseks võtmeteemaks kinnisvarakasutuse optimeerimine
Riigi hoonetega seotud kogukulud riigi finantsaruandluse infosüsteemi andmetel olid 2014. aastal 184,6 mln eurot (koos käibemaksuga), millest
- 114,2 miljonit eurot üür ja majandamiskulud ilma kapitalikomponendi ja intressita,
- 66,2 miljonit eurot arvestuslik keskmine aastane investeeringumaht koos kapitalikomponendiga,
- 4,2 miljonit eurot RKAS-ile makstud kapitalirendi intress.
Investeeringute puhul tuleb arvestada tõsiasjaga, et perioodil 2010-2014 hoonetesse tehtud investeeringute aasta keskmisest mahust (u 66,2 mln eurot) oli välisvahendite osakaal hinnanguliselt u 80 protsenti, sellest EL struktuurivahendite maht 30 mln eurot aastas ja kvoodimüügi vahendite maht u 20 miljonit eurot aastas. Järgmisel ELi rahastamise perioodil (2014-2020) väheneb hoonetesse suunatavate investeeringute maht vähemalt kolmandiku võrra (u 20 mln eurole), sellele järgneval perioodil (2021-2027) veel kolmandiku võrra (u 10 miljonile eurole).
Pikemas perspektiivis on võimalik arvestada vaid riigi omatuludega ja paralleelselt kasvavate tegevuskuludega, sest olemasolev kinnisvaraportfell vajab korras hoidmist ja ülal pidamist.
Jagades hoonete kogukulu samade asutuste hoonete ruutmeetritega (2,1 miljonit ruutmeetrit) saame keskmiseks kogukuluks 88 eurot/ruutmeeter/aastas. Võrreldes riigi hoonete kulusid kinnisvarateenuste hindadega turul ning arvestades remondivajadustega võib järeldada, et riigi hooned on hinnanguliselt ühe kolmandiku ulatuses alarahastatud. Üldine suund on riigivalitsemise kulude kokkuhoiule, seega on vajalik vähendada riigi hoonete pinda ühe kolmandiku võrra ja muuta otsustusprotsesse selliselt, et kõik uued investeeringuotsused oleksid säästlikud ja hoone elueakulude kokkuhoiule suunatud.
Esimene samm riigi pinnakasutuse tõhustamiseks ja portfelli optimeerimiseks on tehtud: enamik riigile mittevajalikest hoonetest on RKAS-le üle antud ja müüdud. Järgmine samm on keerulisem ja suurem väljakutse: riigiasutuste kasutuses oleva pinnakasutuse vähendamine. Kinnisvara optimeerimise potentsiaal on suurim maakonnakeskuste büroohoonetes praeguste maavalitsuse hoonete baasil. Pinnakasutuse optimeerimist on võimalik teha ainult keskselt juhituna ning koos avalike teenuste kaardistamise ja optimeerimisega ning tugitegevuste ümberkorraldamisega. Riigi kinnisvarareform on üks osa riigireformist, selle läbiviimine on praeguse valitsuse ja rahandusministeeriumi üks prioriteetseid tegevusi.
Riigi kinnisvarareformi läbiviimisel on õige lähtuda nn TOI-strateegiast, mis tähendab, et tegevusi tuleb teha õiges järjekorras: varade haldamine tsentraliseeritakse (T), seejärel viiakse läbi optimeerimine (O) ja alles siis tehakse vajalikud investeerimisotsused (I).
Joonis: Riigi kinnisvarastrateegia tegevused vastavalt nn TOI strateegiale
Ülaltoodud joonisel on esitatud ülevaatlikult nn TOI strateegia tegevused, selgituseks:
- Riigiasutuste ülesandeks optimeerimisel on algatada enda valitsemisel oleva kinnisvara üleandmine RKAS-le, juhul kui seda ei ole veel tehtud (joonisel „Üleandmine RKAS-le“)
- Seejärel saab RKAS korraldada vara ülevõtmise, andmete korrastamise, vara seisukorra hindamise ja investeeringuvajaduse määramise ning koondada ülevaate portfellist, et luua tervikpilt riigi võimalustest (joonisel „Andmete korrastamine“ ja „Portfelli ülevaade“).
- Optimeerimise läbiviimiseks on vajalik, et riigiasutused (ja teised avaliku sektori organisatsioonid) oleksid koostanud ülevaate enda poolt pakutavatest avalikest teenustest ja nende pakkumise kanalitest (nt e-teenuste pakkumisega on võimalik kinnisvara kasutust vähendada) ja kirjeldanud nende pakkumiseks vajalikud nõuded kinnisvarakeskkonnale (joonisel „Valdkondlikud vajadused“).
- Seejärel on võimalik koostada valdkondlikud kinnisvara optimeerimise kavad või valdkondlikud kinnisvarastrateegiad, mis on aluseks eelarveotsuste tegemisel (joonisel esitatud „Valdkondade optimeerimiskavad“). Riigi büroohoonetel koostatakse valdkondade, ministeeriumite ja asutuste ülesed piirkondlikud optimeerimiskavad, et kasutada ära ka erinevate avalike teenuste vaheline sünergia jagades erinevate teenuste pakkumiseks ruume või teenuslette nn riigimajades juhtudel, kui teenust ei pakuta 8 tundi päevas ja 5 korda nädalas.
- Rahandusministeeriumi kui strateegiategevuste eest vastutaja ja koordinaatori ülesanne on kehtestada regulatsioon ja koostada metoodika optimeerimise läbiviimiseks, et iga osapoole õigused, kohustused ja vastutused oleksid selgelt määratletud ning ette nähtud ka vaidluste lahendamise mehhanism juhtudeks, kui osapooled ei jõua omavahel kokkuleppele (joonisel „Optimeerimise tegevuskava“).
- Rahandusministeeriumi ülesandeks on ka luua rahastamise raamistik ja täpsemad reeglid eelarveotsuste tegemiseks ning iga rahastamisvajadusega objekti puhul analüüsida, millist rahastamismudelit oleks kõige otstarbekam rakendada arvestades eelarve võimalusi: kas RKAS-i kaudu, erasektoriga koostöös, otse riigieelarvest kaasates laenuraha või kaasates välisvahendeid. Oluline on, et kõik investeeringud, sõltumata rahastamismudelist, oleksid läbinud sama kavandamise protsessi (joonisel „Rahastamise detailanalüüs ja raamistik“ ning „rahastamise otsused“).
Riigi hoonestamata varade valitsemise põhiteemaks on maareformi lõpetamine ja vajadus strateegilisema vaate järele
Riigi maaportfelli suurust iseloomustavad näitajad:
- Riigiasutuste maaportfelli suurus on 255 680 hektarit (koos RMK-ga 1,61 miljonit hektarit).
- Riigiasutuste maaportfell moodustab alla 6 protsendi kogu Eesti pindalast (koos RMK-ga 35 protsenti).
- Lisaks on riigil 125 000 hektarit sellist riigimaad, mille maareformi toimingud vajavad lõpetamist.
- Suurimateks valitsejateks on Maa-amet (42 protsenti), maavalitsused (25 protsenti), Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Maanteeameti kaudu (16 protsenti).
- Riigi omandis oleva maa keskmine bilansiline maksumus on 0,05 eurot ruutmeeter.
- Riik on lepingu alusel kasutusse andnud 13 503 kinnistut (või osa kinnistust) millest 634 on hoonestatud.
- Kokku oli 2014. aasta lõpu seisuga RKVR-is registreeritud 14 446 kasutuslepingut, millest 5 protsenti on hoonestatud vara üürilepingud, 49 protsenti hoonestamata maa kasutamiseks andmise lepingud (maa rentimine, rentimine kaevandamiseks, kasutusvaldus, hoonestusõigus, isiklik kasutusõigus ja servituut) ning 46 protsenti maareformi seaduse alusel sõlmitud kasutusvalduse ja hoonestusõiguse lepingud.
Analüüsimist vajab, millises ulatuses on otstarbekas koondada riigiasutuste maa haldamise kompetents Maa-ametisse, et vähendada teiste valitsemisalade koormust ja suurendada riigi maaportfelli haldamise tõhusust. Suuna võtmine maareformilt riigi maaportfelli haldamise tõhustamisele ja strateegilisemale valitsemisele on oluline muutus riigi maapoliitikas.
Valminud riigi kinnisvara koondaruannetega saab tutvuda rahandusminiseeriumi kodulehel