Põhjalik ja hea planeerimine vähendab ootamatusi ning probleeme. Nii toimetab ka riik – riigieelarve, muude asutuste eelarved ja mitmed plaanid pannakse paika meie regulaarselt koostatud, kindlatest näitajatest koosnevast ning järjepideva metoodika aluselt tehtud prognoosi järgi. Kui täpne see õigupoolest on ja kuidas prognoos kokku pannakse?
Erki Lõhmuste, makromajanduse talituse juhataja
Risto Kaarna, fiskaalpoliitika osakonna juhativanalüütik
Prognoosimine on tegelikult igapäevane asi, millega on kokku puutunud igaüks, kes on näiteks teinud oma firmale müügi- ja kulunumbreid sisaldavat finantsplaani, taotlenud oma tuleviku sissetulekute vastu perele kodulaenu ja autoliisingut või teinud ilmast sõltuvaid puhkuseplaane.
Vähem tavapärane on aga prognoositäpsuse statistiline hindamine. Kahe viimase prognoosi vahel just seda tegime – hindasime, kui hästi on rahandusministeeriumil õnnestunud tulevikku ette näha. Kirjutasime sellest pikemalt ka viimases kevadprognoosis (vt siit lisa nr 1).
10 aasta suur pilt on positiivne
Kõige lühemalt sõnastades võtsime terve rea oma prognoositud numbreid viimasest kümnest aastast ning võrdlesime neid pärast selgunud tegelikkusega. Arvutasime välja näitajate kohta hulga statistilisi näitajaid – keskmised vead, keskmised absoluutvead, vead ühes suunas, vead teises suunas, keskmised ruutvead ja ruutjuured neist keskmistest ruutvigadest. Seda kõike selleks, et mõista, mis suunas on kõrvalekalded, kui kaugele ette me täpsed oleme ning kui täpsed me tervikuna oleme. Samuti võrdlesime oma prognoose teiste prognoosidega.
Majandust kui tervikut vaatlevad makronäitajad ehk sisemajanduse koguprodukt, inflatsioon, tööpuudus ja hõive, tarbimine ja investeeringud. Neid prognoosides oleme meie (RM) olnud sama täpsed kui Eesti Pank (EP) ja Euroopa Komisjon (EC). Alljärgneval joonisel on nimetatud kolme institutsiooni SKP reaalkasvu prognoosid erinevatel ajahetkedel (aasta ja kaks ette) ja tegelikkus. Näeme, et prognoosid on üsna sarnased:
Riigi rahandusprognoosi (maksutulud, riigi kulud, eelarvepositsioon) sellises detailsuses ja regulaarsusega keegi peale rahandusministeeriumi ei tee, mistõttu me rahandusprognoosi võrdlust teistega ei teinud. Küll aga vaatasime eelpool mainitud statistilisi näitajaid.
Maksutulude prognoosid on läinud ajaga täpsemaks
Eriti on seda näha käibemaksuprognoosi puhul, mille osas tegime suure metoodilise arenduse aastal 2014. Palgamaksude (sotsiaal- ja üksikisiku tulumaks) prognoosid on olnud samavõrd täpsed kui makroprognoosid. Viimaste aastate ülelaekumine prognoosiga võrreldes tuleneb suuresti sellest, et hõive- ja palgakasv on olnud oodatust suuremad ning seda kõrvalekallet on sõltumatu Eelarvenõukogu meile ette heitnud.
Tööturu arengu kiirust kipuvad alahindama ka teised Eestis koostatavad majandusprognoosid, mitte ainult meie oma. Seda ilmestab alljärgnev joonis, kus on tööhõive kasvu prognoosid ja tegelikkus. Pea igal aastal on hõive kasvanud rohkem kui on arvatud.
Aktsiisiprognoosid on olnud poliitikamuudatuste keerises, kuid vaatamata sellele ei ole kogu perioodi peale kokku olnud süsteemseid kõrvalekaldeid. Ehk teisisõnu, ülelaekumine ühel aastal tasandab alalaekumist teisel ning kokkuvõttes on prognoosid tegelikkuse suhtes sümmeetrilised.
Täpsemaks oleme läinud ka eelarvepositsiooni hindamises. Viimaste aastatel suudame seda kuni kaks aastat ette hinnata nii, et viga on alla 0,5 protsendi prognoosi hõlmava raha kogumahust.
Mis teeb prognoosimise keeruliseks?
Siinkohal tasub välja tuua mõned raskused, mida prognoosimisega leiba teenivad inimesed kohtavad. Prognoosimine on tänamatu tegevus, kuna pidevalt täpselt täppi panna on peaaegu võimatu ning lisaks on terve rida raskendavaid asjaolusid.
Näiteks: kuidas prognoosida näitajat, mis tagantjärele muutub? Nii makromajanduslikke kui ka riigi rahanduse statistilisi näitajaid korrigeeritakse peale andmete esmast avaldamist tagantjärele veel mitme aasta jooksul.
Statistika koostamisel lähtutakse andmetest, mida esitavad ettevõtted ning riigiasutused, kuid nende esitamistähtaeg on väga erinev. Seetõttu on tavapärane, et statistiliste andmete kontrolli käigus ilmneb täiendavat infot või ebatäpsusi, mis muudavad lõpptulemust. Majanduskasvu on minevikus muudetud selliselt, et algsest 2-protsendilisest majanduslangusest sai sama suur kasv. Vaata näiteks Kaspar Oja analüüsi majanduskasvu alahindamisest (link).
Valitsussektori rahandusnäitajaid muudetakse samuti, sest auditeerimise käigus ilmneb uut infot. Keeruline on vigade analüüsis fikseerida konkreetne ajahetk, mil õiglane võrdlus teha. Kas peaks võrdlema sellega, mis esimesena avaldati või sellega, mida kaks aastat hiljem korrigeeriti?
Vaatame ette 1+4 aastat
Või kuidas prognoosida näitajat, mille hindamise metoodika või olemus muutuvad? Statistikaameti metoodilised muudatused ja nende mõju lõpptulemusele ei pruugi olla prognoosi koostamise hetkel meile teada. Samuti ei ole prognoosimise hetkel teada kõiki poliitikamuudatusi, mis tegelikku arengut mõjutavad.
Meie prognoosi horisont on jooksev aasta pluss järgmised neli ja selle jooksul võib väga palju muutuda. Ette võib tulla selline utreeritud olukord, kus prognoosime näiteks aastaks 2023 valitsussektori investeeringute mahuks 1,561 miljardit eurot. Statistikaamet võib aga aastal 2024 investeeringuid kokku lüües leida, et valitsussektori arvestusse peaks kuuluma üks asutus oma investeeringutega mahus 127 miljonit eurot, mida seal varasemalt polnud. Kas see on prognoosiviga? Meie analüüs näitab, et lühemad prognoosid (jooksev aasta ja järgmised kaks) on täpsemad kui kaugemale ette.
Majanduse ja riigi rahanduse prognoosi vastastikune mõju
Regulaarselt puutume kokku metoodiliste probleemidega. Kas süsteemse vea puhul on õigustatud eeldustest tulenev viga, kui metoodika on korrektne? Rahandusministeeriumi prognoos koosneb kahest osast, makromajanduse ja riigi rahandusprognoosist, mis on omavahel vastastikuses seoses. Kui ühes on viga, kandub see üle ka teise, kuigi metoodiliselt võib olla prognoos tehtud korrektselt ja metoodika muudatus võib tuua sisse uue ebatäpsuse allika. Selle ilmestamiseks võib mõelda eelmainitud palgamaksude prognooside peale.
Lisaks sõltub makromajandusprognoos väliseeldustest. Eesti ekspordipartnerite majandusarengut me ise ei ennusta, vaid kasutame autoriteetsete allikate prognoose. Näiteks osutus Euroopa Liidu riikide majanduste taastumine eelmisest finantskriisist oodatust oluliselt pikemaajaliseks, millega kaasnes ka meie ekspordi tagasihoidlik kasv aastatel 2013-16. Maksuprognoos oli samal perioodil üllatuslikult täpne, kuna madalamat ekspordi- ja majanduskasvu kompenseeris oodatust parem tööturu areng.
Valitud aeg ja suured muudatused nihutavad pilti
Milline on õige prognoosi täpsuse analüüsi ajahorisont? Prognoosivigade analüüsi mõjutab analüüsitava perioodi valik. Erinevates majandustsükli faasides on tõenäolisemad erinevat tüüpi vead. Kui analüüsitavasse perioodi võtta ainult üks osa majandustsüklist – näiteks buumiaegne kiire kasvu periood – näeb vigu vaid ühes suunas, kuigi pikema perioodi peale on vigu tehtud mõlemas suunas. Samas, kui prognoosimetoodika on piisavalt palju muutunud ning täpsus paranenud, siis pole jällegi ilmselt mõtet analüüsida ebatäpsusi, mis juhtusid kümme aastat tagasi.
Muidugi mõjutavad sellist analüüsi suured raputused nagu koroonakriis või väga järsud poliitikamuudatused, mida on raske täpselt ette näha. Analüütikud võivad majanduses näha küll tasakaalustamatusi, mille kuhjumisele võib kriis järgneda, kuid selle täpse aja ja ulatuse prognoosimine on sama raske, kui meteoroloogidel esimese lumesaju täpse päeva ennustamine. Lisaks kipub iga kriis olema ise nägu.
Prognoos kui tervik
Kas olulisem on iga prognoosi üksikosa või prognoos tervikuna? Prognoose hindavas analüüsis on oluline valikukoht see, kas hinnata prognoosi täpsust tervikuna või ka selle üksikuid osasid. Kui näiteks prognoosis on iga üksiku komponendi osas ebatäpsusi, aga tervikuna kokku on need üle aja juhuslikud ja tasakaalustavad teineteist, siis ei saa seda otseselt süsteemseks veaks nimetada.
Huvitav on tähele panna, et üksikute sektorite loomupärased kõikumised tasandavad üksteist. Näiteks on põllumajandussektori sõltuvus ilmastikust ning maailmaturu olukorrast suur, mistõttu on viimase kümne aasta jooksul jäänud selle tegevusala lisandväärtuse muutus vahemikku -30% kuni +54%. Tööstussektori lisandväärtuse kõikumine on samal ajal olnud kolm korda väiksem, kuid kogu majanduse mahu muutus oli tööstuse omast veel kolm korda väiksem.
Mida me selle teadmisega peale hakkame?
Kokkuvõttes on rahandusministeeriumi prognoosid sarnased teiste analüütikute hinnangutega, samuti saame hästi pihta majanduse üldisele arengusuunale. See on ka meie kõige olulisem ülesanne: hinnata, kuidas läheb Eesti majandusel tervikuna ning missuguseks kujunevad eelolevatel aastatel riigi rahalised võimalused.
Ebatäpsusi tuleb loomulikult ette, eriti üksikute komponentide osas. Töötame pidevalt oma prognoosimetoodika kallal, et hinnanguid veelgi täpsemaks saada. Samas ei jõua me ilmselt kunagi olukorda, kus kõik prognoositavad arvud on õiged: elu ja majandus on keerulised ning alati tuleb ette ootamatusi.
Ometi on meie prognoos läbi aastate hästi ette hinnanud majanduse arengut ning seda, kui suured on riigi rahalised võimalused. Seda, et prognoos on sobiv alus riigieelarve koostamiseks, on seni igal aastal kinnitanud ka sõltumatutest ekspertidest koosnev Eelarvenõukogu – ning tagantjärgi tagasi vaadates kinnitab seda ka majanduse tegelik käekäik.