Kas KOKS vajab müksu? Omavalitsuste töö alusseadus saab värskenduse

Sulev Valner, rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik

Riigihalduse minister Jaak Aabi juhtimisel moodustati möödunud aastal omavalitsuste esindajatest, teadlastest ja riigiekspertidest koosnev komisjon, kelle ülesandeks on välja töötada ettepanekud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmiseks.

Kaks aastat tagasi läbi viidud haldusreformi käigus muutus Eesti kaart päris oluliselt. Senise 213 kohaliku omavalitsuse asemel jäi 79 valda ja linna, mis on nüüd keskmiselt palju suuremad. Kui varem oli enamik Eesti omavalitsusi alla 5000 elanikuga, siis pärast reformi vähenes see arv kümme korda – 169 asemel on nüüd vaid 16 sellist erandit. Keskmise omavalitsuse mediaansuurus tõusis 1800 elaniku juurest enam kui 7500 inimese peale.

Kuna haldusreformi eesmärgiks ei olnud muuta kaarti, vaid eelkõige tugevdada seni kohati liiga ebaühtlase võimekusega omavalitsusi, siis lubati selle käigus mitte piirduda ainult valdade piiride muutmisega.

Kas selles uues olukorras vajavad ka omavalitsuste tegevust reguleerivad seadused üle vaatamist? See igati loogiline küsimus on eriti esile tõusnud kohalike omavalitsuste korralduse seaduse ehk lühidalt KOKSiga. Sellele 1993. aastast pärit seadusele on juba aastaid siin-seal ette heidetud, et ta olevat vananenud. Või et aja jooksul sadakond korda mõnest üksikust kohast muudetuna on ta sisu ja vorm läinud ebaühtlaseks. Tõsi, kriitikud ei täpsusta sageli, mida mõeldakse KOKSi vananemise või ebaühtluse all täpsemalt.

Mis võiks olla selle revisjoni käigus saavutatavad sihid:

1)            muuta kohalike omavalitsuste korraldus lihtsamaks ja paindlikumaks, see tähendab vähem ettekirjutusi seaduse tasemel, suurendades omavalitsuste enesekorraldusõigust;

2)            pakkuda välja tänapäevased lahendused küsimustele, mida seni pole seaduses lahendatud, nt võimalus viia volikogu ja valitsuse istungeid läbi rohkem elektrooniliselt;

3)            lahendada võimalikud vastuolud ja lüngad senises korralduses;

4)            muuta seaduse uus redaktsioon keeleliselt võimalikult lihtsaks, selgeks, ajakohaseks – kohaliku volikogu liige ei peaks vajama juristi abi, et seadusest õigesti aru saada.

Revisjoni mõte on vaadata seadus põhjalikult üle, arutada ekspertidega koos läbi peamised teemad ning saavutada selle põhjal tulemus, mis võimalikult palju kõiki olulisi osapooli rahuldab, sobib Eesti üldisesse õigussüsteemi ja on reaalselt seadusena vastu võetav.

Oleme valmis avama KOKSi arutelu kõigis osades, vaatama protsessi käigus süsteemselt üle kogu seaduse teksti. See ei tähenda, et kõike tuleb muuta. Midagi ei pea muutma lihtsalt muutmise pärast. Kui arutelude tulemusena selgub, et seaduses juba olemasolev regulatsioon on parem kui oleks selle muutmine, siis las jääb parem nii, nagu on. Väljakujunenud praktika säilimisel on ka omaette suur väärtus.

Hea seadus sünnib, kui küsitakse nende käest, keda see otseselt puudutab. Oleme juba alates 2018. aasta sügisest kohtunud erinevates Eesti piirkondades valla- ja linnasekretäridega ning teiste valdkonna võtmeinimestega. Ka eksperdikomisjonis on esindatud erinevad osapooled linnade ja valdade liidust ülikoolide teadlasteni.

Me ei eelda, et kogu parim teadmine on juba ametnikel olemas. Tellitud ja tellimisel on erinevad analüüsid ekspertidelt, et saada sisendit ühe või teise keerulise teema võimalike lahendusvariantide kohta.

Üks põhimõtteline küsimus on, kui palju püüame seaduse keeldude ja käskudega asendada kohalikku poliitilist kultuuri?

Seni on kohati väga detailselt ette kirjutatud, kuidas näiteks kohaliku volikogu mõnes komisjonis tuleb esimeest ja aseesimeest üheaegselt valida ja muidki teemasid, mis olemuselt võiks olla ehk ikka rohkem kohapeal otsustamise tase. Miks siis valida iga nelja aasta tagant kohalikel valimistel 1729 tubli inimest kohalike volikogude saadikuteks, kui neid mitte täielikult usaldada ise kohapeal otsuseid vastu võtma?

Üldpõhimõttena pole raske sõnades toetada omavalitsuste suuremat enesekorraldusõigust, aga konkreetseks minnes, lähtudes mingist sageli üksikust teadaolevast halvast näitest, tekib poliitikutel või ka ametnikel vahel soov nüansse seaduses väga detailselt kohalikule omavalitsusele ette kirjutada. Teisalt on jälle tõepoolest mingid üldised riigielu põhimõtted, mida ei saa panna sõltuma kohapealsete otsustajate teadmiste ja arusaamade võimalikust kõikuvast tasemest.

Seetõttu ongi huvitav arutelude ja analüüside kaudu näha, kuhu see õige tasakaalupunkt mingite küsimuste otsustamise taseme osas lõpuks sellises seaduses nagu KOKS pidama jääb.

Kas kohaliku omavalitsuse juhtimisel võiks kasutada mõnda hoopis teistsugust mudelit, kui Eestis praegu? Kes võib olla volikogu liige ja kellele tuleks selles osas seada piirangud? Kuidas tagada opositsioonile parem võimalus olla valla- või linnaelu olulistes küsimustes piisavalt informeeritud? Need on näited teemadest, mis olid Koerus eelmisel reedel KOKSi eksperdikomisjonis arutusel. Kuna töö on siiski alles algusjärgus, siis kõigile neile ja teistele olulistele küsimustele vastuste lõplik sõnastamine seisab veel ees. 

Riigihalduse ministrile nõu andvasse laiapõhjalisse eksperdikomisjoni kuuluvad:

•             Eesti linnade ja valdade liidu asedirektor Jan Trei;

•             Eesti linnade ja valdade liidu tegevdirektor Veikko Luhalaid;

•             Saue vallavanem Andres Laisk;

•             Türi vallavanem Pipi-Liis Siemann;

•             Tallinna linnasekretär Toomas Sepp;

•             Tartu linnasekretär Jüri Mölder;

•             Rakvere linnavolikogu esimees Mihkel Juhkami;

•             Lääne-Nigula vallavanem Mikk Lõhmus;

•             Järva vallavanem Rait Pihelgas;

•             Saaremaa vallasekretär Liis Juulik;

•             Järva vallasekretär Karin Tenisson-Alev;

•             Tallinna Ülikooli avaliku poliitika professor Georg Sootla;

•             Tallinna Tehnikaülikooli emeriitprofessor Sulev Mäeltsemees;

•             Riigikontrolli nõunik Airi Mikli;

•             kohaliku omavalitsuse õiguse ekspert Vallo Olle;

•             riigi valimisteenistuse juht  Arne Koitmäe.

•             Rahandusministeeriumi regionaalvaldkonna asekantsler Kaia Sarnet, kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna juhataja Sulev Liivik, regionaalhalduspoliitika osakonna juhataja Mart Uusjärv ja sama osakonna nõunik Ave Viks.

KOKSi ülevaatamise vajadus on kirjas valitsusliidu koalitsioonileppes ja valitsuse tegevusprogrammis, kus konkreetse sihina on plaanis esitada 2020. aasta juunis kooskõlastusringile KOKS ja teiste seaduste muutmise seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus, kus on kokkuvõtvalt esitatud kavandatavad muudatused