Maksude vältimise vastasest direktiivist – kellele, kuidas ja milleks?

Avaldatud: 10. juuni 2016 | Kommenteeri

Dmitri Jegorov, maksu- ja tollipoliitika asekantsler

Artikkel on avaldatud Äripäeva teemaveebis raamatupidaja.ee

Viimasel Ecofinil arutasid EL-i rahandusministrid Brüsselis äriühingu tulumaksust kõrvalehoidumise vastast paketti. Üks osa sellest on maksude vältimise vastane direktiiv (ingl. k. anti-tax avoidance directive, ATAD), mille Euroopa Komisjon käis välja selle aasta alguses. Erinevalt eesistuja Hollandi plaanitust ei sündinud sel kohtumisel poliitilist kokkulepet ja välismeedias nimetas seda mõni väljaanne lausa läbikukkumiseks. Samas teades, kui erinevad on EL liikmesriikide kasumimaksustamise reeglid ja kui ägedalt arutati ja arutatakse antud direktiivi kõikvõimalikel tasanditel, siis vaadates direktiivi teksti arengut alates Komisjoni ettepanekust kuni viimase nn kompromisstekstini, tuleb tunnistada, et kokkulepe sünd ei ole lähiajal üldsegi välistatud.

Direktiivi ettepanekust teatakse Eestis kahetsusväärselt vähe. Ka koostööpartnerid, kellelt oleme küsinud selle kohta arvamust, tunnistavad, et see on kohati liiga keeruline. Direktiivis endas on kuus sisulist teemat, millest kolm on pärit OECD BEPS-i* nimelisest algatusest ja ülejäänud kolm on vanad tuttavad EL-i enda algatusest nimega CCCTB*, mida paljud usuvad olevat esimene samm üle-euroopalise tulumaksu kehtestamise teel. Direktiiv on mõeldud de minimis reeglina, mis tähendab, et liikmesriigid võivad vajadusel kehtestada ka rangemaid piiranguid. Piirangud ise puudutavad järgmisi teemasid: laenuintresside piirang, väljumismaks, asendusklausel, kontrollitavad välismaised äriühingud, hübriidolukorrad ja üldine pettuste vastane reegel. Nii mõnigi direktiivi artikkel tõotab muuta meie maksusüsteemi ja seetõttu tasub hetkel Brüsselis arutatavaga kursis olla.

BEPS (ingl k base erosion and profit shifting ehk maksubaasi õõnestamise ja kasumi nihutamise vastaste meetmete pakett)
CCCTB (ingl k common consolidated corporate tax base ehk ühtne konsolideeritud ettevõtte tulumaksu baas)

Üleliigne intress

Laenuintresside piirangutega soovitakse reeglina ohjata kasumi väljaviimist kõrge maksumääraga riikidest, kui laenukapital moodustab intressimaksja kapitalistruktuurist kunstlikult liialt suurt osa. Euroopa Komisjon pakub aga oma direktiivi ettepanekus seada intresside mahaarvatavusele tingimuseks ettevõtte piisava kasumilikkuse. Direktiiv lubab tulevikus maha arvata intresse vaid kuni 30% ulatuses intresside-, maksu- ja kulumieelsest kasumist (EBITDA), nimetades seda piirmäära ületavat osa üleliigseks intressiks. Kuna Eesti kasumimaksu reeglid ei tunne sellist asja, nagu kulu mahaarvamine kasumist, siis meile võib see reegel tähendada, et üleliigset intressi maksustataks nii nagu nt ettevõtlusega mitteseotud kulu. EBITDA ise selgub ju lõplikult alati alles järgmisel aastal, kui valmib majandusaasta aruanne, seetõttu saabubki maksustamishetk mõnikord alles poolteist aastat pärast intressimakset. Kui aga kasumi asemel ilutseb aruandes kahjum, siis üleliigset intressi ei maksustata, kui see on kahjumist suurem. Seda seetõttu, et ka traditsioonilise maksusüsteemiga riikides ei tekitaks sellise üleliigse intressi väljavõtmine lubatud kulude hulgast maksustatavat kasumit ega kasumimaksu. Nagu see poleks veel piisavalt keeruline, kehtiks direktiivi kohaselt reegel, et maksustatud üleliigset intressi võib tulevastele perioodidele edasi lükata. Kui seejärel ei teki mõnel kasumlikul aastal üleliigset intressi, saab minevikus tasutud maksu tagasi küsida.

Eespool toodu on vaid üks nägemus sellest, kuidas võiks antud direktiivi rakendada meie tingimustes. Kindlasti peame oma ülesandeks ka lihtsamate alternatiivide otsimist, kui need aitavad saavutada sama eesmärki. Aga nii neile, kes suutsid selle keerulise mõttekäiguga lõpuni kaasa mõelda, kui ka neile, kelle jaoks katkes mõttelõng juba eelmise lõigu alguses, võib rahustuseks öelda, et miski sellest artiklist ei ole kohustuslik üksikettevõtetele (kes ei oma tütaräriühinguid ega sidusettevõtteid ning ei ole ise selline ning kellel samuti puuduvad püsivad tegevuskohad). Ka on täies mahus mahaarvatavad, ehk meie mõistes maksuvabad, intressid summas kuni 3 miljonit eurot aastas. Finantsasutusi võib selle piirangu alt samuti välistada.

Väljumismaks

Väljumismaksud on olemas paljudes riikides ja see on midagi, mida direktiiv laiendaks kõigile ELi liikmesriikidele. Maks ise on seotud vajadusega maksustada vara väljaviimist riigist ja selle riigi maksuhalduri käeulatusest, kui see vara aitas enne väljaviimist vähendada maksustatavat kasumit maksuamortisatsiooniga, mis on olnud vara tegeliku väärtuse vähenemisest kiirem. Nt soetab püsiv tegevuskoht ettevõtluses kasutatavat vara, mille maksustamisväärtus kiire amortisatsiooni tõttu on paari-kolme aasta pärast null, aga tegelik turuväärtus hoopis 100 tuhat eurot. Realiseerides seda vara tegutsemisriigis, saaks püsiv tegevuskoht 100 tuhat eurot maksustatavat kasumit. Viies aga seda peakontorisse teise riiki või andes seda üle teises riigis tegutsevale püsivale tegevuskohale, pageb maksubaas ühest riigist teise ja nii jääb esimene riik maksust ilma. Euroopa Kohus aktsepteerib sellise väljumismaksu võtmist, kuid üldjuhul keelab teha seda koheselt täissummas, sest see oleks vastuolus ELi põhivabadustega (asutamisvabadus või kapitali vaba liikumine). Kohtu jaoks üldiselt vastuvõetav tähtaeg sellise maksu tasumiseks on viis aastat. Komisjon teebki direktiivis ettepaneku, et vara väljaviimisega tekkiv maksubaasi nihutamine ühest liikmesriigist teise oleks maksustatud kõikjal ELis, seda siis samade või sarnaste reeglite alusel viie aasta jooksul. Jooksva kasumimaksu puudumine Eestis tingis aga vajaduse taotleda Eestile erandi sissekirjutamist direktiivi, sest püsivad tegevuskohad ongi meil maksustatud esimest (ja viimast) korda vara väljaviimise hetkel ning kasumi- ja väljumismaksu eristamine ei ole Eestis võimalik. See on keeruline ka seetõttu, et mõiste maksuamortisatsioon on meie maksusüsteemile juba 17 aastat olnud võõras ja Eesti peab otsima oma eripäraseid võimalusi selle sätte mõtte rakendamiseks.

Asendusklausel

Asendusklausli artikliga soovib Komisjon tagada, et madalalt maksustatud kasumid, mis sisenevad ELi kolmandatest riikidest ja ei ole teenitud sealsest aktiivsest majandustegevusest, ei saaks üheski liikmesriigis nautida topeltmaksustamise vältimisel välistusmeetodit, vaid langeks tasaarvestus- (ehk krediidi-) meetodi alla. See tähendab, et sisenemisriigi maksumäärast puudujäävat osa tuleks alati juurde maksta, v.a kui liikmesriigi ja kolmanda riigi vahel on sõlmitud maksuleping. On küllaltki tõenäoline, et selles artiklis ei õnnestugi liikmesriikidel kokku leppida ja see jääb direktiivist praegusel hetkel välja, sest vastasseis sellele, olgugi et esialgsest väiksem, on ikka veel tuntav.

Vastu olemiseks võib olla erinevaid põhjuseid, millest siinkohal tooks välja kaks. Esiteks direktiiv sätestab, et kolmanda riigi maksumäär on madal, kui see on vähem kui 40% kasumi sisenemise liikmesriigi maksumäärast. Sellise reegli korral ei saa loomulikult enam rääkida tervet ELi hõlmavast koordineeritud lähenemisest, sest see, kas kolmanda riigi maksumäär on madal või mitte, sõltuks sellest, millise liikmesriigi kaudu kasum esimest korda ELi siseneb. Seega probleemi lahendamise asemel peidaks direktiiv seda probleemi enne kõrgema maksumääraga liikmesriiki sisenemist mõnda madalama maksumääraga liikmesriiki, kust edasi on seda võimalik ELi sees maksuvabalt ringelda. Kui sisenemise liikmesriigi enda maksumäär on 10%, siis on madalaks maksumääraks tema kaudu sisenemisel 4%. Kui aga sisenemise liikmesriigi maksumäär on 35%, peetakse kolmanda riigi puhul madalaks maksumääraks 14%, mis on kõrgem kui mitme ELi enda liikmesriigi maksumäär. Teiseks ei ole väga paljudele riikidele põhimõtteliselt vastuvõetav mis tahes viisil kohustuslike miinimummaksumäärade kehtestamine otseste maksude valdkonnas, sest EL aluslepingute kohaselt on maksustamine iga liikmesriigi suveräänne õigus, niikaua kui see ei ole vastuolus ELi nelja põhivabadusega.

Välismaine kontrollitav äriühing

Liikmesriigi maksumaksja kontrolli all olev välismaine äriühing peab selle direktiivi ettepaneku järgi sattuma liikmesriigi maksu alla isegi juhul, kui ta tegutseb täielikult väljaspool seda liikmesriiki. Seda juhul, kui on täidetud kolm tingimust. Esiteks peab liikmesriigi maksumaksja kontrollima rohkem kui 50% välismaise äriühingu kapitalist (hääleõigustest) või omama õigust saada rohkem kui 50% välismaise äriühingu kasumist. Teiseks peab kontrollitava äriühingu tegutsemise riigis kehtima maksumäär, mis on 50% võrra madalam kui kontrolliva maksumaksja koduriigi efektiivne maksumäär. Ja kolmandaks peab selle välismaise äriühingu tulu olema midagi muud, kui tulu tegelikust majandustegevusest, mida tõendaks vajalike töötajate, seadmete, vara ja tegutsemispinna olemasolu.

Eestis kehtib juba praegu mõnevõrra sarnane reeglistik, kuid see puudutab offshore’e omavaid füüsilisi isikuid. Direktiivi ettepanek kohustab meid maksustama ka juriidilise isiku kontrolli all olevaid välismaiseid äriühinguid. Õnneks on direktiivi arutelude käigus jõutud tõdemusele, et selle artikli mõjualasse peaksid jääma vaid kunstlikud skeemid, mis on suunatud kasumi nihutamisele, ja tegelik majandustegevus, mis toimub mujal ja naudib sealses maksukeskkonnas madalamaid maksumäärasid, ei peaks olema igal juhul ELis maksustatud ELis kehtivate määrade järgi. Esialgne direktiivi ettepanek sellist välistust ei sisaldanud ja oli seetõttu probleemiks paljude liikmesriikide jaoks, s.h ka Eestile. Siiski on teatud vastasseis sellele artiklile seni veel olemas, sest siin, nagu ka asendusklausli puhul, leiab mainimist miinimummaksumäär, mis mõne riigi arvates tähendab katseid ära võtta tüki liikmesriikide maksusuveräänsust. Eestil jaoks on selle artikli puhul jätkuvalt küsitav, miks kohustab direktiivi viimane tekst liikmesriike andma krediiti välismaal makstud tulumaksu ulatuses ning lubab võtta Eestis vaid meie maksumäärast puudujäävat maksu. Tuletan meelde, et artikkel laieneb vaid kunstlikele skeemidele, millega kasum on Eestist kunstlikult ära nihutatud. Seetõttu oleks loogiline, et vales kohas makstud maksu võrra ei peaks võimaldama mahaarvamist maksustamisõigust omavas riigis.

Hübriidsed ebakõlad

Nii maksureeglid kui ka äriõigus on riigiti erinev. Seetõttu võib juhtuda, et üks ja sama majanduslik sooritus – tehing või toiming – võib olla erinevates riikides defineeritud erinevalt. Kõige lihtsam näide sellisest ebakõlast on eelisaktsiate dividend. Kuna eelisaktsial on nii oma- kui ka laenukapitali tunnuseid, siis ka sellelt saadud tulu võib olla ühes riigis dividend, aga teises riigis intress. Kui maksjariik peab sellist tulu intressiks ja lubab selle kasumist maha arvata (s.t maksuvabaks jätta), siis teine riik võib käsitleda seda dividendiks ja samuti mitte maksustada, sest see on kasum, mis ei ole teenitud saajariigis. Sellisest hübriidsest ebakõlast sünnib topeltmittemaksustamise olukord. Ka võib kohata selliseid olukordi, kus üks ja sama isik või moodustis on ühtede riikide jaoks maksumaksja ja teiste riikide jaoks mitte. Eestis ei ole nt seltsing maksumaksja, aga samas võib mõnes riigis ka juriidiline isik mitte olla maksumaksja ja tema saadud tulu omistatakse koheselt nt isikus osalust omavatele füüsilistele isikutele.

Direktiiv pakub selliste ebakõlade ja topeltmittemaksustamise puhul lähtuda maksjariigi õigusest anda mahaarvamise või mittemaksustamise õigus sellisele isikule või tulule esimesena. Sel juhul ei tohi saajariigis seda tulu või isikut enam maksust vabastada. Kui aga saajariigis ei arvata mõnda tululiiki üldse tulude hulka, siis esimene ehk maksjariik ei tohi anda sellele tulule maksuvabastust. Kulu mahaarvamise õigust tuleb siinkohal mõista samamoodi kui tulule antavat maksuvabastust, kuigi formaalselt on tegemist erinevate mõistetega, ent mis on ühe maksumaksja jaoks kulu, on teise maksumaksja jaoks tulu. Peamine on, et oleks tagatud selle artikliga taotletav eesmärk – topeltmittemaksustamise vältimine.

Üldine pettuste vastane reegel

Direktiiv reguleerib mitmeid olukordi, kus, nagu kardetakse, on võimalik painutada maksureegleid või kasutada ära maksusüsteemide erisusi, et minimeerida maksukohustust. Samas selge on ka see, et kõiki selliseid olukordi ei ole kunagi võimalik kirja panna. Seetõttu on üks direktiivi artiklitest on n-ö universaalne reegel. Direktiiv teeb riikidele kohustuslikuks ignoreerida tehinguid, toiminguid või mis tahes tegutsemisviise, mille peamine või üks peamistest eesmärkidest on seaduse eesmärgiga vastuolus oleva maksueelise saamine, sest need tehingud, toimingud ja tegutsemisviisid ei ole kõiki asjassepuutuvaid fakte ja asjaolusid arvestades ehtsad.

See kohustus on üldine pettuste vastane reegel, mis peegeldab meilgi ammu kehtivat põhimõtet, mis on kirjas maksukorralduse seaduse §§-des 83 ja 84. Uue direktiivi kohaselt peavad kõik liikmesriigid eirama maksumaksja puhul nii sellist tegutsemist, mis on kirja pandud vaid paberile ja mis tegelikult ei leia aset, kui ka sellist, mis leiab küll aset, aga on suunatud kas ainult või peamiselt maksueelise saamisele. Direktiiv ei nõua seejuures tuvastamist, milliseid tehinguid maksumaksja tegelikult teeb, vaid keelab ühemõtteliselt ebaehtsate olukordadega arvestamise.

Riigihangete korraldamine on praktikas heal tasemel

Avaldatud: 8. juuni 2016 | Kommenteeri

Kati Orgmets, rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonnajuhataja asetäitja

Hanketegevus on Eestis heal tasemel, selgus hiljuti valminud riigihangete plaanilise järelevalve tulemusena. Vähenenud on hankijate arv, kelle töös esines puudusi ning nõuetekohaste hankemenetluste rikkumisi esineb üksikuid ja need on enamasti tingitud teadmatusest.

Rahandusministeeriumi ülesandeks lisaks paljudele teistele tegevustele, on järelevalve teostamine hankijate üle riigihangete seaduses (RHS) sätestatud kohustuste täitmisel. Lisaks konkreetsete pöördumiste menetlemisele, viime läbi ka plaanilist järelevalvet, mis põhineb iga-aastasel riskianalüüsil. Loe edasi »

EL-i uus tolliseadustik tagab ettevõtjate võrdse kohtlemise kõikjal Euroopas

Avaldatud: 19. mai 2016 | Kommenteeri

Piret Liira, tolli- ja aktsiisipoliitika osakonna peaspetsialist

Artikkel on avaldatud ajakirja “Raamatupidamisuudised” maikuu numbris.

Euroopa Liidu uus tolliseadustik rakendus 1. maist 2016. Uue seadustiku ettevalmistamise peamine eesmärk oli ühetaoliste nõuete kehtestamine ja tollivormistuse uude, sarnasesse elektroonilisse keskkonda viimine kõikides liikmesriikides. Elektrooniline keskkond luuakse järk-järgult aastaks 2020 ning aastatel 2016-2020 rakendatakse üleminekusätteid. Strateegiline eesmärk on muuta kogu asjaajamine tolli valdkonnas paberivabaks.

Eestis seni kehtinud tolliformaalsused ei erine paljudes küsimustes sisuliselt uuest liidu tolliõigusest. Ettevalmistamisel olnud Eesti tolliseaduse, kus on jäetud välja liidu õigusaktides reguleeritud teemad, planeeritav jõustumisaeg on 1. detsember 2016. Tolliseaduse alusel kehtestatud tagatiste arvutamise korra ja sisenemisformaalsuste korra muudatused jõustusid varem, juba tänavu 1. mail.

Ettevõtjaid mõjutavad enim tollitagatiste regulatsiooni muudatused, teatud tolliprotseduuride ja siseriiklike lihtsustuste asendumine Euroopa Liidu korraga ning muutused tähtaegades ja piirmäärades.

Uus tolliseadustik paneb varasemast enam rõhku ettevõtja usaldusväärsusele. Juurdepääs tolli lubadele ja soodustustele antakse ainult ettevõtjatele, kes vastavad teatud usaldusväärsuse kriteeriumitele. Volitatud ettevõtja (AEO) luba annab senisest enam eeliseid kogu liidu territooriumil: lihtsustused lubade taotlemisel, vähendatud tagatise määrad või tagatise esitamisest vabastamine on vaid väike osa AEOdele ettenähtud tollisoodustuste paketist. AEO sertifikaadiga ettevõtjate kaupa ja dokumente kontrollitakse harvem. AEO on tolli jaoks nagu kuldklient, kelle soovidega arvestatakse esmajärjekorras.

Tolliseadustiku üheks kõige uuenduslikumaks sammuks peetakse keskse tollivormistuse rakendamist. Keskse tollivormistuse võimalus tähendab seda, et tollideklaratsioon esitatakse kauba kohta, mis asub teises liikmesriigis, kus toll viib vajadusel läbi ka kontrolli.

Üldistest teemadest tasub ettevõtjatel tähelepanu pöörata tollitagatistega seonduvale. Kui täna reguleeriti isiku usaldusväärsusega seonduvat tagatise vähendamist keskselt ainult mitut liikmesriiki puudutavate protseduuride korral (näiteks transiit), siis nüüd laienevad kesksed usaldusväärsuse tasemed 100%, 50%, 30% ja 0% kõikidele tagatistele, mis puudutavad tekkida võivat tollivõlga. Juba tekkinud tollivõla tagamisel nähakse ette soodustused ainult AEOdele.

Kaupade sisenemisformaalsute ja transiidi valdkonna suuremad muudatused on planeeritud perioodi 2018-2020. 1. maist jõustunud muudatusest võib välja tuua Eestis kasutusel olnud sisenemisdeklaratsiooni kasutamise load, mis liidu tolliseadustiku rakendamisel enam ei kehti. Edaspidi saab kaupa piirilt ajutise ladustamise kohta saata tavalise transiidiprotseduuriga. Muudatus puudutab Eestis 52 ettevõtjat. Neid informeerib Maksu- ja Tolliamet muudatustest ja alternatiividest kirjalikult. Ettevõtja jaoks soodsamaks muutub vahetult sisenemisejärgselt kaupadele rakendatava ajutise ladustamise tähtaja pikenemine 20 päevalt 90 päevani ning ajutiselt ladustatud kaupade transpordi võimaldamine erinevate ladustamiskohtade vahel.

Tollideklaratsiooni esitamise põhiprotsessi ei muudetud, kuid ühtlustamise eesmärgil täpsustati nii tollideklaratsiooni esitamist, korrigeerimist kui ka kehtetuks tunnistamist. Näiteks kaotati täna kehtiv võimalus deklaratsiooni muutmiseks tolli poolt. Ettevõtted, kes kasutasid mittetäielikku tollideklaratsiooni, peavad alates 1. maist kasutama kaupade deklareerimiseks lihtsustatud tollideklaratsiooni, mis hõlmab ka tänase mittetäielikku deklaratsiooni võimalusi. Lihtsamat deklareerimist võimaldab ka deklarandi arvestuskanne, mille boonuseks on AEOdele pakutav võimalus jätta protsessist välja kaupade esitamine tollile.

Vabasse ringlusse lubamise tollideklaratsioonile lisatud tolliväärtuse deklaratsiooni esitamise lävend tõusis. Kehtinud korra kohaselt pidi tolliväärtuse deklaratsiooni esitama juhul, kui saadetises sisalduva kauba tolliväärtus on 10 000 eurot. Edaspidi aga üksnes siis, kui tolliväärtus on üle 20 000 euro. Lisaks muutus põhimõte, mille kohaselt võib importija valida tolliväärtuse määramisel tehinguväärtuse aluseks viimasele müügitehingule eelnenud müügitehingu hinna.

Lisaks mõiste „majandusliku mõjuga tolliprotseduurid“ asendamisega „eriprotseduurid“ muudeti oluliselt ka eriprotseduuride olemust. Eriprotseduurid hõlmavad ladustamise, töötlemise ja erikasutusega seotud tolliprotseduure. Ühtlustamise eesmärgil kaotati tollikontrolli all töötlemise ning tagasimaksesüsteemiga seestöötlemise tolliprotseduurid, säilitades ainult ühe seestöötlemise protseduuri. Lisandusid kaks uut protseduuri: ladustamine, mis hõlmab kaupade ladustamist vabatsoonis ja tollilaos ning erikasutus, mis hõlmab ajutist importi ja lõppkasutusprotseduuri. Oluliselt lihtsustub eriprotseduuridel toimingute tegemine kaubaga, kaupade vedu erinevate sihtkohtade vahel ilma transiidita, õiguste ja kohustuste üleandmine. Aga näiteks ka liidu kauba kasutamine protseduuril oleva kauba asemel. E-kaubanduse arengut silmas pidades lisandus laopidajatele võimalus kasutada tolliladu jaemüügi eesmärgil, kui kaupa müüakse interneti kaudu.

Eksportija ei saa olla kolmanda riigi isik, v.a üksikisik, kes viib eksporditava kauba liidust välja oma pagasis. Ajutises aktsiisivabastuses oleva kauba ekspordil märgitakse kaup väljunuks kauba füüsilisel väljumisel liidu tolliterritooriumilt, mitte enam transiitveo ja ühtse veolepingu (raudtee-, mere- ja lennutransport ning post) alustamisel. Kaubanduslikku laadi kaubale, mille väärtus on kuni 1000 eurot või 1000 kg (välja arvatud eriluba ja eriformaalsusi nõudvad kaubad), ei ole nõutav elektrooniline deklareerimine. See tähendab, et seda kaupa võib deklareerida nn suuliselt või muu toiminguga- näiteks tolliasutuse läbimine või rohelise koridori valimine. Nendele kaupadele ei pea esitama ka väljumise ülddeklaratsiooni.

Sujuva ülemineku tagamiseks jäävad valdav osa enne selle aasta 1. maid väljastatud lube kehtima. Sellised load vaatab Maksu- ja Tolliamet üle perioodil 1. mai 2016 kuni 1. mai 2019 ning kontrollib ka isiku vastavust uutele loa väljastamise tingimustele. Samal ajal hinnatakse ümber üldtagatised. Ettevõtja võib taotleda lubade ja tagatise ümberhindamist ka varem.

Rohkem infot EL-i uue tolliseadustiku kohta saab maksu- ja tolliameti kodulehelt. Samuti jätkab amet ettevõtjate nõustamisega.

Miks riigiasutuste kinnisvarakulud kasvavad?

Avaldatud: 18. mai 2016 | Kommenteeri

Veronika Ilsjan, rahandusministeeriumi riigivara osakonna nõunik

Riigiasutuste kinnisvarakulud kasvavad pärast vara Riigi Kinnisvara AS-ile (RKAS) võõrandamist. Kulude kasv on tingitud peamiselt riigi kinnisvarareformi läbiviimisest ja muutusest rahastamismudelis – isehaldamise mudelilt minnakse üle üürimudelile. Eesmärk on tagada riigi kinnisvara stabiilne ja vara korrashoiu vajadusi arvestav rahastamine. See ei tähenda, et kogu kasv tuleneb mudeli muutusest, kindlasti on ka kokkuhoiu kohti.

Käesolevas loos on sõnu „üür“ ja „rent“ kasutatud võlaõigusseadust eirates samatähenduslikena, kuna majandusarvestuses on „rent“ üldmõiste, mille all mõeldakse vara kasutussuhete reguleerimist. Üürimudelile üle minnes sõlmitakse üürileping, mis on kooskõlas võlaõigusseadusega, raamatupidamises ja eelarves peetakse rendiarvestust, mis on kooskõlas finantsjuhtimist reguleerivate õigusaktide ja heade tavadega.

Mis on riigi kinnisvarareform?

Riigi kinnisvaraks riigivaraseaduse, riigi kinnisvarastrateegia ja kinnisvarareformi tähenduses on riigiasutuste kasutuses ja omandis olev hoonestatud kinnisvara. Riigi kinnisvaraks ei ole riigi avalik-õiguslike juriidiliste isikute kinnisvara (näiteks ülikoolid), riigi eraõiguslike äriühingute ja sihtasutuste (näiteks teatrid) kinnisvara ega kohalike omavalitsuste kinnisvara. Riigi kinnisvarareform ja riigi kinnisvarastrateegia ei hõlma rajatiste, hoonestamata maade ega metsa valitsemise ümberkorraldamist.

Riigiasutuste omandis ja kasutuses on kokku hooneid 2,1 miljonit m². Sellest 26% on üüritud RKAS-ilt, 7% teistelt omanikelt, sh erasektorilt, 46% on hetkel jätkuvalt riigi omandis ja võõrandatakse RKAS-ile, 21% on riigi omandis ja ei kuulu RKAS-ile üleandmisele (kaitseministeerium, välisesindused, põhiseaduslikud institutsioonid ja riigikantselei).

Riigi hoonestatud kinnisvara valitsemise ja riigi kinnisvarareformi aluseks on riigi kinnisvarategevuse strateegia, mille peaeesmärgid on riigile vajaliku vara tõhus arendamine ja korrashoid ning mittevajalike varade käibesse suunamine ehk maha müümine. Strateegia näeb ette riigiasutuste kinnisvara valitsemise kompetentsikeskuse RKAS-i kaudu ja ülemineku üürimudelile. Riigi omandis hooned võõrandatakse RKAS-ile mitterahalise sissemaksena (vara eest ei maksta küll raha, kuid riik saab vastu aktsiaid). Vajalikud hooned renditakse tagasi (sisuliselt müügi-tagasirendi tehing), mittevajalikud hooned RKAS müüb maha ja saadud tulu investeerib riigi tellimusest lähtuvalt. RKAS osutab kinnisvara korrashoiuteenuseid, riigiasutused on tellija rollis, kahe poole suhet reguleerib üürileping. Investeeringud tehakse valitsuse otsustest lähtuvalt RKAS-i eelarve kaudu või kaasates erasektori vahendeid ning nende eest tasutakse üürimaksetega.

Riigi kinnisvarareformi läbiviimisel lähtutakse nn TOI-strateegiast, mis tähendab, et esmalt varade haldamine tsentraliseeritakse (T), seejärel viiakse läbi optimeerimine (O) ja alles siis tehakse vajalikud investeerimisotsused (I). Investeeringuid tehakse vaid nendesse hoonetesse, mis on riigile vajalikud ja mille pinnakasutus investeeringu tegemise käigus optimeeritakse. Riigiülese optimeerimise eelduseks on hoonete koondamine RKAS-i portfelli. Kinnisvara tsentraalsel valitsemisel tekib terviklik ülevaade riigi kinnisvarakeskkonna seisukorrast, kasutusest, korrashoiu- ja investeerimisvajadusest. Pädevuse koondamine loob paremad eeldused riigi kinnisvara otstarbekaks ja säästlikuks majandamiseks ning tagab piiratud ressursside täpse paigutuse. Riigiasutused vabanevad selle tulemusel kinnisvara haldamisest, et keskenduda põhitegevusele. Riigi kinnisvarareformist oli pikemalt juttu varasemas blogi postituses.

Kinnisvara rahastamise seisukohast on oluline teadvustada rahastamismudeli muutmisest tulenevat mõju kinnisvarakuludele ja eristada see teenuste hindade kallinemisest. Üürimudeli peamine erinevus võrreldes senise isehaldamise mudeliga tekib investeeringute ja remondi kulude arvestusel, mis isehaldamisel on ühekordsed summad (kajastuvad raamatupidamises investeeringuna), üürimudelis perioodikulud (kajastuvad raamatupidamises majandamiskuludes).

Üürimudel tagab stabiilse rahastamise, näitab vara kasutaja jaoks tema kasutatava kinnisvara kulu ja võimaldab planeerida kinnisvara korrashoiutegevusi, eelkõige remonte tulenevalt kinnisvarakeskkonna kvaliteedi säilitamise vajadustest.

Varasemalt valdavaks olnud isehaldamise mudeli üheks kõnekeelseks nimeks on „kapitaalremondist kapitaalremondini“, kuna mudel oli aktiivselt kasutusel eelmise riigikorra ajal, mil täisrekonstrueerimise kohta kasutati sõna kapitaalremont. Isehaldamise mudeliga on rahastamine rohkem juhuslik ja seotud eelarve võimalustega, varad on nn säästurežiimil, kulud madalad. Selle tagajärjel halveneb vara seisukord tasemele, kus remontimine enam ei aita ja teha tuleb kapitaalremont ehk täisrekonstrueerimine. Kui rekonstrueerimiseks raha jätkub, siis isehaldamise mudel toimib. Kui vana ja väsinud vara taaselustamise asemel eelistatakse suunata investeeringuid uue ja ilusa juurdeloomiseks, siis hakkab kasvama remondivõlg.

Kinnisvarareformiga soovib riik sellest lõputust õudusest ja pidevast säästurežiimist välja rabeleda. Säästmises ehk kokkuhoius ei ole midagi halba, vastupidi – riik peabki tagama vajaliku kinnisvararessursi maksimaalselt tõhusa kasutamise. Säästmisel tuleb hoolitseda, et vajalikud tööd ei jääks tegemata ja kokkuhoid ei muutuks koonerdamiseks turvalisuse, ohutuse ja tervise arvelt. Selleks on vajalik koondada riigi kinnisvara ühe peremehe käe alla, kes tagab vara korrashoiu ja ressursside suunamise kõige kriitilisematesse kohtadesse.

Joonis 1. Senise mudeli (isehaldamise ehk „kapitaalremondist kapitaalremondini“ mudel) võrdlus üürimudeliga

Mis on kinnisvarakulud ja kuidas need üürimudelile üleminekul muutuvad?

Kinnisvarakulusid võrreldes ja analüüsides tuleb arvesse võtta kõik kinnisvara korrashoiu ja kasutamisega seotud kulud ehk võrrelda kogukulusid, mitte ainult neid kulusid, mille eest teenusepakkuja arve esitab ja mille eest tasutakse. Sageli võrreldakse enda omandis oleva kinnisvara sisseostetavate teenuste kulusid RKAS-i rendimaksega ja tõdetakse, et RKAS on kallis. Seejuures jäetakse tähelepanu alt välja:
– varem „peidus olnud või puuduvad kulukomponendid nagu kapitalikulud või oma tööjõuga tehtud tegevuste kulu;
– asjaolu, et teatud vajalikud tegevused ja kulud (nt perioodiline seadmete hooldus) on jäetud tegemata;
– tehtud investeeringud ehk kasvanud kvaliteedist tulenev mõju rendihinnale.

Kõik hinnad artiklis on koos käibemaksuga, sest eelarves planeeritakse summad koos käibemaksuga. Kinnisvarakulude võrdluses turuga tuleb olla tähelepanelik, sest turuüüride puhul räägitakse tavaliselt ilma käibemaksuta summadest. Selles artiklis on mõnes kohas toodud eraldi välja käibemaksuta summad, et võrrelda summasid turuga.

Järgnevalt teen ülevaate keskmisest kulude muutusest enne ja pärast RKAS-i üürimudelile üleminekut nende hoonete keskmisena, millel lõppes 2016. aastal üleminekuperiood, st mis võõrandati RKAS-ile ja üüriti tagasi 2014. aastal. Selgituseks: RKAS-ile võõrandamisele järgneva 2 aasta jooksul toimub kinnisvarateenuse eest tasumine seniste eelarvevahendite ulatuses, RKAS kannab sel ajal omaniku kohustusi, remonti teeb piiratud mahus (üksnes avariiline remont), vajadusel katab tegelikust suuremad kulud. Joonis 2 illustreerib hoone ruutmeetri kulude muutust astmelisel üürimudelile üleminekul.

Joonis 2. Kinnisvarakulude muutus astmelisel üürimudelile üleminekul

Sisseostetavate teenuste kulud on kõige tavapärasemad kinnisvaraga seostatavad kulud, mis kajastuvad ka raamatupidamises kinnistute majandamiskulude real. Sisseostetavateks teenusteks on enamasti tarbimisteenuste kulud nagu elektri, soojuse, vee ja kanalisatsiooni kulud (kõnekeeles enamasti kommunaalkuludeks kutsutud) ja turvateenuse kulu. Vähesel määral ostetakse sisse ka heakorrateenust ja tehnohooldust, kuid rohkem tehakse neid tegevusi siiski oma tööjõuga. Sisseostetavate teenuste kulud olid keskmiselt 22 €/m²/aastas, nende suurus RKAS-i üürimudelile üle minnes enamasti ei muutunud.

Oma tööjõuga tehtud tegevuste kulusid on lihtne kulude võrdluses tähelepanuta jätta, kuna need kulud kajastuvad raamatupidamises peamiselt personalikulude real. Nende tegevuste kulude suuruseks deklareeriti enne mudeli muutust keskmiselt 17,4 €/m²/aastas. Harvad pole kahjuks ka juhud, kus mõned vajalikest tegevustest on jäetud tegemata kas tulenevalt raha kokkuhoiu soovist või teadmatusest. Seetõttu on varem oma tööjõuga osutatud teenuste kulude kasvuks RKAS-i üürimudelile ülemineku järel keskmiselt 7,3 €/m²/aastas. Senini valdavalt oma tööjõuga tehtud tegevused on:
– Heakord ehk koristus, mis on üks kalleimaid ja enam kirgi kütvaid tegevusi. Kuna heakorra teenuse kulu on sageli personalikulude real, siis seda ei käsitleta kinnisvarakuluna. Arvestuslik heakorrateenuse hind ise haldamise korral oli keskmiselt 11,6 €/m²/aastas, üürimudelile üle minnes lisandus 3,2 €/m²/aastas. Peamiseks kallinemise põhjuseks on teenuste mahu muutumine, teenuste hinna üldine kallinemine ajas, mis on heakorrateenusel mõjutatud eelkõige miinimumpalga muutusest, ja riigihanke läbiviimisega seotud aspektid.
– Tehnohooldus, millega hoitakse hoone ja tehnosüsteemid toimimas. Ruumide kasutaja märkab selle tegevuse mõju alles siis, kui midagi on juba nii katki, et see takistab ruumide kasutamist. Tavapärane on, et kokkuhoiu huvides piirdutakse vaid avariilise tehnohooldusega, kuid hoone toimimise huvides on vajalik teha ka ennetavat tehnohooldust. Tehnohoolduse kulu ise haldamise korral oli keskmiselt 4,6 €/m²/aastas, üürimudelile üle minnes lisandus 0,7 €/m²/aastas. Kasvu põhjuseks on peamiselt ennetava tehnohoolduse lisandumine.
– Haldamine ehk kinnisvaraga seotud korrashoiu protsesside juhtimine, sh dokumenteerimine. Kuna korraldamist ja „paberi määrimist“ ei peeta sageli „päris tööks“, siis on tihti tavapärane, et seda tegevust riigi hoonetel süsteemselt tehtud ei ole. Kinnisvara haldamine on hajutatud erinevate ametikohtade vahel, paljudel varadel konkreetne peremees puudub. Ilmekaks haldamise kvaliteedi kirjeldajaks on fakt, et riigiasutustes (v.a kaitseministeeriumi valitsemisala) ei ole tööl mitte ühetegi kutsetunnistusega ehk professionaalset haldurit. RKAS-is on enamik haldureid kutsetunnistusega. Teiseks oluliseks haldamise kvaliteedi näitajaks on hoonete ja nendega seotud korrashoiutegevuste dokumenteeritus, mis riigiasutuste isehaldamisel on enamikel juhtude puudulik, RKAS-i haldamisel on dokumentatsiooni ja andmete korrastamine üks esimesi ja olulisemaid tegevusi, sh süsteemne lähenemine hoonete seisundist tuleneva remondivajaduse planeerimisele. Seega pole ka imestada, kui haldamise kulu ise haldamisel oli keskmiselt 1,1 €/m²/aastas, teenust RKAS-ilt sisse ostes lisandus 3,2 €/m²/aastas. Turul pakutav haldusteenus on tavaliselt RKAS-i pakutavast odavam, kuid hinna võrdlemisel tuleb kindlasti arvesse võtta, et RKAS-i pakutav haldamine on mahult ja komplekssuselt ainulaadne, omapäraks on nii hallatavate objektide olemus kui ka kasutajate erivajadused. RKAS-ile esitatavad nõudmised haldusteenuse kvaliteedile on keskmiselt kõrgemad võrreldes turul tegutsevate teiste suurte kinnisvaraomanike ja majandajatega (seda on kinnitanud meile ka sõltumatud konsultandid Colliersist, kes RKAS-i teenuste hindu analüüsisid).
– Omanikukohustused (maamaks ja kindlustus) – ise haldamisel oli omanikukohustuste kulu keskmiselt 0,1 €/m²/aastas, RKAS-ile omaniku kohustuste üle andmisel lisandus 0,2 €/m²/aastas. Lisanduvaks kuluks on kindlustuse kulu.

Remondikulud on kulud tööde eest, millega taastatakse vara kulumisest tulenev kvaliteedi langus. Sageli räägitakse remondikuludest kui amortisatsioonist ja mõeldakse selle all raamatupidamislikku amortisatsiooni ehk kulumit, aga päris võrdusmärki nende vahele siiski tõmmata ei saa. Erisused, mis tuleb teadvustada:
– Teoreetiliselt peaks raamatupidamises kasutatav amortisatsiooni ehk kulumi määr kajastama vara arvestuslikku kulumit ehk väärtuse langust ajas ja olema pöördvõrdeline vara kasuliku elueaga (nt arvestusliku eluea 50 aastat korral on kulumi määraks 2%, eluea 33 aastat korral on kulumi määraks 3%). Praktikas vara eluiga nii pikk ei ole, vara erinevad osad amortiseeruvad erineva ajaga ning lisaks füüsilisele kulumile toimub ka funktsionaalne vananemine, mida on sageli keerukas prognoosida.
– Raamatupidamises kasutatav lineaarne amortiseerimine eeldab, et vara väärtus väheneb igal aastal sama palju. Praktikas toimub väärtuse vähenemine ja selle taastamine astmetena, kui kuluvad läbi vara olulised osad, mille taastamiseta või asendamiseta ei ole võimalik vara otstarbekohaselt edasi kasutada.
– Raamatupidamises kasutatav amortisatsioon on arvestuslik, see on sobiv pikaajaliseks remondikulude planeerimiseks, näiteks remondifondi maksete kavandamiseks – seda muidugi eeldusel, et amortisatsiooni määr ehk kulumi määr on õigesti määratud.
– Raamatupidamislikku amortisatsioonigraafikut ei saa aluseks võtta remonditööde planeerimisel, kuna tegelik tööde tegemine toimub vastavalt vajadusele. Vahel võib ilmneda, et vara ei olegi mõtet remontida, mõistlikum on hoone asendada uue sama funktsiooni täitva hoonega.

Amortisatsioonikuludest ei saa remonditöid rahastada, kuna amortisatsioon on arvestuslik kulu, mitte tegelik raha. Seega tuleb remondirahad eelarvesse planeerida, et remondivajaduse ilmnemisel saaks vajalikke töid teha. Selleks on kaks võimalust:
– Kui vajadus tekib, siis leitakse vahendid „kuskilt eelarvest“ – see on olnud pikaaegne praktika. Paraku ei ole alati piisaval hulgal vajalikke vahendeid leitud, mistõttu on remont jäänud tegemata ja varade kvaliteet on langenud (tekkinud on remondivõlg).
– Kogutakse raha remondifondi, et remondivajaduse tekkimisel oleks raha olemas. Ühe-kahe hoone omamisel ei ole seda enamasti mõtet teha, lihtsam on rahavajaduse tekkimisel minna kas või panka ja vajalik raha investeeringuks laenata. Suuremate hooneportfellide puhul on remondifondi kogumine vägagi mõistlik mõte. Remondifond töötab kindlustusseltsi põhimõttel: kõik panustavad, kuid kulutatakse sinna, kus vajalik on. Üks oluline eeldus on, et kõik panustavad pinnaühiku kohta võrdselt.

Riik on võtnud sihiks rahastada riigi kinnisvara remontimist remondifondi kaudu. Selleks on arvestatud, et kõikidele varadel lisatakse pärast RKAS-i üürimudelile üleminekut piisavas mahus remondikomponent. Piisavaks võib pidada remondikulu 3% investeeringumaksumusest aastas, mis on arvestuslikust keskmisest summast 1300 €/m² lähtudes 39 €/m²/aastas ilma käibemaksuta (sisaldab lisaks ehitusmaksumusele ka projekteerimise kulusid ja projektijuhtimise kulusid), ehk 47 €/m²/aastas koos käibemaksuga. Sellele tasemele üleminekuks vajalikud vahendid on riigieelarve strateegias planeeritud 2019. aastaks. Praegu on rakendatud remondikomponenti poole väiksemas suuruses: 24 €/m²/aastas koos käibemaksuga.

Investeering ehk kapitalikulud vara arendamiseks või parendamiseks on oluline kulukomponent, mis omandis oleval varal sageli unustatakse, kuna investeeringust mõeldakse ja seda kajastatakse raamatupidamises ühekordse summana. Renditud vara puhul on investeering oluline osa rendimaksest, mis sisaldab investeeringu põhiosa tagasimakset ja tootlust. Selleks, et võrrelda omandis oleva vara investeeringut mõne teise analoogse vara rendiga, tuleks investeering teisendada perioodikuluks ehk arvestuslikuks rendiks korrutades vara väärtuse või tehtud investeeringu arvestusliku kulususe määraga. Näiteks kui investeeringu suuruseks on 1300 €/m² (pluss käibemaks) ja arvestuslikuks keskmiseks tulumääraks 5%, siis arvestuslik puhasrent on 78,0 €/m²/aastas ehk 6,5 €/m²/kuus. Üürimudelile üleminekul ilmuvad kapitalikulud rendimaksesse kahel moel:
– Vara võõrandamisel RKAS-ile, kus puhasüür leitakse turuvõrdluses: hindaja leiab võrreldavate tehingute alusel riigiasutuse poolt renditava hoone turuüüri. Selle üüritulu alusel leitakse vara turuväärtus, millega vara RKAS-ile võõrandatakse.
– Investeeringu tegemisel kas üle antud hoone rekonstrueerimisel või uue hoone ehitamisel, kus investeeringu algväärtuseks on RKAS-i poolt tehtud investeeringu summa (arvestab ka RKAS-i kinnistu väärtust).

Kas eelarves on üürimudelile üleminekuks vajalike kuludega arvestatud?

Nagu jooniselt 2 näha, tõusevad üürimudelile üleminekuga kinnisvara kulud omandis oleva kinnisvara nähtavate kuludega võrreldes 4,5 korda, pindade uuendamise ehk rekonstrueerimise järel ca 8,1 korda.

Praegu on üürimudeli alusel rahastatav ca 33% ning omandis mudeli alusel ca 67% riigi hoonete pinnast. Üleminek üürimudelile jätkub kuni aastani 2022: arvestades, et varasid võõrandatakse mahus 200 000 m² aastas on võimalik tsentraliseerimine lõpetada aastaks 2020, 2-aastase üleminekuperioodi korral tähendab see mudeli muutusest tingitud kulude kasvu kuni aastani 2022.

Riigiasutuste kinnisvarakulud 2015. aastal olid 129,2 miljonit eurot (kinnistute, hoonete ja ruumide majandamiskulud ja RKAS-ile makstavad kapitalirendi intressid, ilma kapitalirendi põhiosa makseta ja investeeringuteta). 2016. aasta kinnisvarakulude prognoos riigieelarve koostamisel oli 134,5 miljonit eurot. Riigi kinnisvarakulud on kasvanud viimase kuue aastaga 44% võrra, mis on keskmiselt 7% aastas.

2020. aastaks riigieelarve strateegias prognoositud majandamiskulude maht on 256,2 miljonit eurot, mis teeb eeloleva riigieelarve strateegia perioodi (RES 2017-2020) 4 aasta kasvuks 121,7 mln eurot ehk kokku 90%, keskmiselt 23% aastas. Kulude tõusu põhjused on seotud peamiselt riigi kinnisvarareformi läbiviimisega ja üleminekuga uuele rahastamismudelile, mida iseloomustab rahastamise struktuurne muutus – majandamiskulude osakaalu suurenemine ja ühekordsete investeeringute osakaalu vähenemine.

Praegu on valitsemisalade kinnisvarakulud suhteliselt erineval tasemel, vt joonis 3. Kõrgema rahastatuse tasemega on esimeses järjekorras RKAS-i üürimudelile üle läinud valitsemisalad: justiitsministeerium 164 eurot/m²/aastas, rahandusministeerium, sotsiaalministeerium ja õiguskantsleri kantselei ca 130 eurot/m²/aastas. Valitsemisaladel, kes ei ole üürimudelile üle läinud, on rahastamistase kordades madalam (haridus- ja teadusministeerium 28 eurot/m²/aastas, maaeluministeerium 23 eurot/m²/aastas). Viidatud summast on võimalik katta vaid sisseostetavate teenuste kulud (elekter, vesi jt), sellisel tasemel kuludega majandamine ei ole jätkusuutlik.

Eelarvestrateegias arvestatud kasvud tagavad piisava rahastuse, et üle minna üürimudelile, st võimaldavad tõsta kulud eelarves joonisel 2 esitatud tasemele 100 €/m²/aastas. Riigiasutuste hoonete rekonstrueerimiseks tehtavate investeeringute otsused tuleb teha eraldi, koos investeeringu otsustega planeeritakse rentide kasvuks summad eelarves. Lisaks ühekordsetele investeeringuotsustele tekib remondisummade kasvuga võimalus kasutada senisest rohkem remondifondi kogutavaid vahendeid ja suunata neid esmajärjekorras halvemas korras hoonetesse (eeldusel, et need varad jäävad pikaajaliselt riigi kasutusse).

Joonis 3. Valitsemisalade kinnisvarakulud 2015. aastal ruutmeetri kohta

Siiski tuleb tõdeda, et senise investeerimise ja hinnakujunduse praktikaga jätkates ei ole viidatud arvestusliku keskmise taseme saavutamine kõikidel ministeeriumitel realistlik eesmärk, on oht ministeeriumite vahelise ebavõrdsuse suurenemiseks. Jooniselt ei paista uute töös olevate investeeringute mõju, kuna esitatud on 2015. aasta kulud. Justiitsministeeriumi valitsemisala on esimesena lõpetamas kinnisvarareformi: varad on tsentraliseeritud (T), portfell optimeeritud (O) ja investeeringud (I) lõppjärgus. Eeloleval RES perioodil valmivad Tallinna vangla, uus Lubja tn kohtumaja ja ministeeriumi uued bürooruumid ministeeriumite ühishoones. Sellega saab vanglate ja kohtute võrgustik üldjoontes uuendatud, jõutakse kinnisvarakulude tasemele 220 €/m²/aastas. See vastab brutorendimäärale 15,3 €/m²/kuus, ilma käibemaksuta, mis on tippkvaliteedis büroopindade hind üüriturul. Turuga võrdlemisel tuleb arvestada lisaks vangla- ja kohtuhoonete eriotstarbelisusele ka asjaoluga, et RKASi üürihinnas sisaldavad sisustuse kulud.

Ruutmeetri hinnatase, milleni ühe valitsemisala näitel on jõutud, ei ole kogu riigi kinnisvaraportfelli uuendamiseks jõukohane juhul, kui pinnakasutust ei optimeerita.

Oleme näinud vaid kulude kasvu, kus on lubatud kokkuhoid ja sääst?

Üürimudel hakkab tööle siis, kui rahastamine on piisav, st kui riigiasutustel üürnikena on piisavalt raha vajalike teenuste eest maksta. Ainuüksi raha juurde lisamine ei taga süsteemi toimimist. Raha juurdelisamisega halvasti toimivasse süsteemi on suur tõenäosus raiskamiseks. Väga oluline on tagada tõhus raha kasutamine ja motivatsioonimehhanismid säästlikuks raha kasutamiseks osapooltele (riigiasutusele kui üürnikule ja RKAS-ile kui üüriandjale).

Eespool juba nimetatud pinnakasutuse optimeerimine ehk kasutatavate ruutmeetrite mahu vähendamine on üks võtmeküsimusi. Kindlasti ei ole riik teinud seni ainult häid ja õigeid otsuseid, arenguruumi on üksjagu. Töö sellel teemal käib.

Lisaks pinnakasutuse optimeerimisele tuleb otsida senisest enam võimalusi ruutmeetri üürihinna vähendamiseks. Võimalused selleks:
– Optimeerida ootusi ruumide kvaliteedile, leppida väga hea (A) kvaliteedi asemel hea või rahuldavaga (B), otsida senisest aktiivsemalt alternatiive uue hoone ehitamisele.
– Optimeerida sisseostetavate teenuste mahtusid, näiteks andes järele heakorrateenuse nõuetes, kus võimalik. Raske on uskuda, et näiteks bürooruumide koristamine tavapärase viie korra asemel nädalas näiteks üks, kaks või kolm korda nädalas ei ole odavam.
– Optimeerida rendilepingu tähtaegu – osadel objektidel on kasutatud põhjendamatult lühikesi tähtaegu, see suurendab kapitalikulude osa üüris. Uutel riigi erivajadusteks ehitatud hoonetel tuleb üürileping sõlmida koheselt kogu kavandatavaks hoone elueaks. Kui kavandatav kasutusaeg on lühem kui 20 aastat, siis ei saa olla investeering jätkusuutlik.
– Planeerida remondikulusid täpsemalt ja võimalusel kulusid edasi lükates. Kinnisvara omaniku riske maandab kõige paremini olukord, kus tehnosüsteeme vahetatakse vastavalt tootja seatud hooldusnõuetele ja selleks laekub üürnikult piisav rahastus remondifondi. Ruume kasutava riigiasutuse seisukohast, kelle eesmärgiks on kulude optimeerimine, tuleks otsida variante hooldusnõuete paindlikumaks jälgimiseks ja mõningate tööde edasi lükkamiseks. Tõenäoliselt on siin kasutamata kokkuhoiu võimalusi, kuid kindlasti ei tohi kokkuhoid tulla ohutuse ja turvalisuse arvelt.

Riigi kinnisvarareformi üks peamisi eesmärke oli saavutada mastaabisääst teenuste tellimisel ja koondada pädevus, et riik oleks erasektori teenuse pakkujatega suheldes tark partner. RKAS-i teenuste pakkumise mudeliga vähem kursis olijatel paistab olema arvamus, et RKAS osutab monopoolses seisundis kalleid teenuseid ja solgib turgu. Tegelikult see nii ei ole. Üldpõhimõtteks on, et kui turul on konkurents, siis tuleb seda kasutada eesmärgiga saada soodsaim pakkumus. Suurema osa korrashoiuteenustest ostab RKAS turult riigihankega sisse, lisaks tavapärastele sisseostetavatele tarbimisteenustele ostetakse sisse ka heakord, tehnohooldus, projekteerimine, ehitus. RKAS-i roll on olla riigi tark ja kompetentne esindaja ja vahelüli haldamises ja arendusprojektide juhtimisel ning hangete läbiviimisel.

Praktikas on esile toodud mitmeid konkreetseid näiteid, kus riigihankega sisseostetud teenuste hind on varasemast olulisem kallim. Selle põhjusteks on tavaliselt teenuse mahu suurenemine, teenuse kallinemine ajas (mida mõjutab muuhulgas miinimumpalga tõus) ja riigihangetest tulenev mõju. Riigihanke läbiviimisel on teenuse hinda kasvatav mõju tulenevalt rangematest nõuetest teenusepakkuja pädevusele ja maksumaksmise distsipliinile (välistatud võimalus jätta tööjõumaksud maksmata), riskide üleandmine teenusepakkujale, mille teenusepakkuja rahasse ümber arvutab, vähene teenusepakkumise konkurents maapiirkondades. Kahjuks oleme näinud juhtumeid, kus teenuse sisseostmise kasuks on otsustatud ka juhul, kus see on majandsulikult ebamõistlik ja teenuse hind on tõusnud kordades. Siiski on olemas ka positiivseid näiteid teenuste hinna vähenemise kohta, seda on tõdenud ka riigikontroll riigi kinnisvarareformi analüüsiva auditi järelduste tutvustamisel ametnikevahelises suhtluses.

Teenuste sisseostmisel on kindlasti kasutamata kokkuhoiukohti, probleemid on teadvustanud ja nendega tegeletakse. Mudelina on kinnisvara korrashoiuteenuste tsentraalne korraldamine ja hankimine tõhus ja annab mastaabisäästu, kuid praktikas vajavad osapoolte vaheline koostöö ning õiguste, kohustuste ja riskide jaotus veel timmimist.

Miks ei saa teisest sambast pensioniraha korraga välja võtta?

Avaldatud: 10. mai 2016 | Kommenteeri

Kertu Fedotov, rahandusministeeriumi kindlustuspoliitika osakonna nõunik

Paindlikke võimalusi oma kogutud pensioniraha kasutada pakub kolmas sammas, kus väljamaksete korralduses on pensionärile jäetud vabad käed.

Seevastu kohustuslik kogumispension ehk II sammas on Eesti riikliku pensionikindlustussüsteemi osa, mis on loodud toeks riiklikule pensionile ehk I sambale ja peab töötama samade eesmärkide saavutamise nimel – et inimesed saaksid piisavat pensioni ja et jätkuks raha nende pensionide väljamaksmiseks.

Kui inimene käib tööl, panustab ta oma tulevasse pensionipõlve. Esimeses sambas kogub ta n-ö virtuaalseid pensioniõigusi ja II sambas reaalset raha. Kui palju ta täpselt pensioni hakkab saama, selgub tulevikus. I samba pensioni täpne suurus sõltub lisaks isiklikele pensioniõigustele ka pensionile mineku hetke maksulaekumisest. II samba pension sõltub tehtud sissemaksetest ja fondi tootlusest. I samba pensioni suurust mõjutab tulevikus seega töötajate ja pensionäride arv. Töötajate arvu vähenemine ja pensionäride arvu kasv tähendab väiksema tulupoti jagamist suurema arvu inimeste vahel, mis paratamatult tähendab väiksemat I samba pensioni. II samba pensioni aga need demograafilised protsessid otseselt ei mõjuta.

Kuna teine sammas on riikliku pensionikindlustuse osa, siis kehtib ka siin sama põhimõte, et pensioni makstakse inimesele tema vanaduspõlve lõpuni. Riski, et inimene elab keskmisest kauem ja et talle tuleb pensionina maksta rohkem, kui ta teise sambasse kogus, võtab elukindlustusselts. Seega tuleb teisest sambast pensioni saamiseks reeglina sõlmida elukindlustusseltsiga pensionileping.

Riik on võtnud endale eesmärgiks hoida keskmise pensioni ja keskmise palga suhet vähemalt 40% tasemel. See eesmärk on seniste pensioniparameetritega saavutatav. Kui soovida näiteks 60% asendusmäära, tuleks kas oluliselt tõsta tulusid või vähendada pensionäride arvu. Praegu on sellises suurusjärgus riiklik pension ise, kuid tulevikus esimene sammas üksi seda eesmärki täita ei suuda.

Ajapikku teise samba tähtsus kasvab ja siit makstava pensioni osakaal hakkab moodustama keskmiselt kolmandiku esimese ja teise samba pensionidest, keskmisest kõrgema sissetulekutega inimestel isegi suurema osa. Siiski ei tähenda teine sammas ka tulevikus täiendavat sissetulekut võrreldes praeguste pensionäridega. See katab augu, mis demograafiliste muutuste tagajärjel esimesse sambasse tekib – lihtsustatult öeldes hoiab teine sammas tulevikus meie pensioni palga suhtes samal tasemel nagu see on praegu meie vanavanematel või vanematel.

Et vastata, miks ei saa teisest sambast raha korraga välja võtta, tuleb küsida, mis on miinimum, millest allapoole ei ole me nõus meie inimeste pensionis minema. Kui leppida kokku, et eluaegse sissetulekuna piisab summast, mis on keskmiselt kolmandiku võrra väiksem tänasest pensionist, võiks teisest sambast lubada raha ka korraga välja võtta. Elu lõpuni makstaks siis pensioni, mis oleks 27 protsenti keskmisest palgast 40 protsendi asemel. Tõenäoliselt oleks siis küll otstarbekam kogu sotsiaalmaksu pensionikindlustuse osa esimesse sambasse jätta, mitte selle arvel teise sambasse sissemakseid teha.

Olukord oleks mõnevõrra teistsugune ka siis, kui teise samba maksemäärad oleksid kõrgemad. Kehtivad maksemäärad (2% inimese palgast + 4% sotsiaalmaksu arvel) on mõeldud üksnes vanaduspensioni katteks. Kui tõsta maksemääru, suureneksid kogutud summad ja selle võrra võiksid väljamaksed pensionieas ka paindlikumad olla ehk täiendavalt kogutud raha ei peaks tingimata eluaegse pensionina välja võtma. Selline võimalus on aga juba praegu olemas kolmandas sambas, kus saabki vabatahtlikult pensioniks raha juurde koguda ja kus soovijatel on kasutada ka ühekordne väljamakse.

Väljamaksete lahenduste mitmekesistamine on tervitatav, kuid arvestades, et esimene ja teine sammas pakuvad koos pensioni, mis jääb keskmiselt vaid 40% tasemele keskmisest palgast, ei saa kergekäeliselt loobuda põhimõttest, et sellele pensionile võib inimene loota oma elu lõpuni.

Tegevuspõhine eelarve näitab selgemalt, mida kodanikud riigi raha eest saavad

Avaldatud: 18. aprill 2016 | Kommenteeri

Karl-Erik Tender, rahandusministeeriumi riigieelarve osakonna juhataja asetäitja

Valitsus on otsustanud minna 2020. aastaks üle tegevuspõhisele riigieelarvele. Senine majanduslikule sisule keskenduv riigieelarve kirjeldab, millist liiki kaupu riik ostab – kas palkab inimesi, ostab kaupu või annab raha edasi. Läbipaistmatuks jääb, millist väärtust ostetud kaupadega kodanikele luuakse. Tegevuspõhine eelarve seab esikohale kodanikele pakutava väärtuse ja valitsuse seatud eesmärkide rahastamise. See võimaldab sisulisemat eelarvearutelu – keskendumist valikutele, milliste teenuste osutamine ja eesmärkide saavutamine on esmatähtis ja millised käivad ületavad meie tegelikke võimalusi.

Senine eelarvearutelu näeb tihti välja kui vaidlus südametute küünikute ja sentimentaalsete ullikeste vahel. Oscar Wilde nimetab komöödias “Leedi Windermere’i lehvik” küünikuks inimest, kes teab kõige hinda, kuid ei tea millegi väärtust. Sentimentaalne olevat aga inimene kes peab kõike absurdselt väärtuslikuks, kuid ei tea millegi turuhinda. Eelarvete koostamisel ehk võimaluste ja vajaduste tasakaalu viimisel jagatakse riigis justkui rollid, kus küünikud räägivad vaid võimaluste piiratusest ja sentimentaalsed vajadustele vastamise paratamatusest. Nimetagem neid osapooli näiteks finantsjuht Külli Küüniline ja valdkonnajuht Siim Sentimentaalne. Need kaks osapoolt ei jõuaks omavahel kunagi kokkuleppele, kui poleks kindlaid tähtaegu ja lõplike otsuste tegijat – tippjuhti Tarmo Talupojamõistust.

Õnneks Tarmo Talupojamõistus teab, et eelarve koostamist ei võimalda lõpuni viia ei sentimentaalsed hüüded ega küüniline keskendumine kokkuhoiule. Tõele ei vasta Siimu kurtmine, et kõik vajadused on võrdselt olulised ja kui nendeks kohe kogu raha ei leita, siis kukub maailm kokku. Teisel viisil takistab hea eelarve kokkupanekut Külli, kelle keskendumine asjade maksumusele ja etteheited, et Siim ei suuda panna vajadusi tähtsuse järjekorda. Valikuid ei saa teha asjade hinna põhjal, vaid ainult väärtuse abil. Hinna teadmine aitab mõista, kui palju mida osta saaks, kuid mitte seda, mida tasub osta. Senine riigieelarve kirjeldab palju selgemalt asjade hinda kui nende väärtust. Rahandusministeeriumisse jõuab vahel eelarvetaotlusi, milles puudub prioriteetsuse järjekord.

Eesti inimeste ja ettevõtete huvides on aga just riigi pakutav väärtus. Paremate teenuste pakkumiseks ja keskkonna loomiseks peab riik kasutama vahendeid säästlikumalt, tõhusamalt ja mõjusamalt. Eesti riigi finantsjuhtimises toimub lähiaastatel rida muudatusi. 2015. aastal ametisse astunud valitsuse algatatud riigireformi üks eesmärk on siduda hind ja väärtus selgemalt ehk tugevdada avaliku sektori strateegilist planeerimist, juhtimist ja seiret ning suurendada riigieelarve läbipaistvust. Selle saavutamiseks on valitsus teinud otsuse minna aastaks 2020 samm-sammult üle tegevuspõhisele eelarvele.

Tegevuspõhine riigieelarve on vahend asjade ning hinna sidumiseks riigi finantsjuhtimises, mitte eesmärk iseeneses. Senine majandusliku sisu põhine riigieelarve kirjeldab hästi, millistele sisenditele raha kulub, kuid selgitab palju pealiskaudsemalt, mida iga kulutatud euro eest Eesti inimestele pakutakse. Samas on riigil rida arengukavasid, mis kirjeldavad tegevusi, millega tahetakse inimestele pakkuda paremat tervist, haridust, suuremat turvalisust jne. Käimas on avalike teenuste kaardistamine, mis kirjeldavad põhjalikult väärtusi, mida riigi tegevusega soovitakse ühiskonnale pakkuda. Kuid nende tegevuste ja teenuste taga kas puuduvad rahasummad või ei ole need arvud seotud arusaadaval viisil eelarve ja raamatupidamisandmetega. Lühidalt: me teame, milline on eelarvekulude majanduslik sisu kontoplaanis, kuid ei tea, milline on enamiku avalike teenuste osutamise hind kodanikele.

Muudatusi on valmistatud ette aastaid: riigikogu võttis 2013. aastal vastu uue riigieelarve koostamist suunava seaduse, 2016. aasta riigieelarves on esimese valitsemisalana haridus- ja teadusministeeriumi eelarve tegevuspõhine. Ministeeriumides on käimas 2017. aasta riigieelarve koostamise eeltöö ning 2017. aasta riigieelarve koostatakse tekkepõhise arvestuspõhimõtte kohaselt. Tekkepõhisele eelarvele üleminek on üks hilisema tegevuspõhisele eelarvele ülemineku eeldus. Nende sammude lõppeesmärk on jõuda riigi finantsjuhtimises olukorrani, kus eelarve koostamisel on selge, kui palju riik igale valdkonnale, tegevusele ja teenusele raha eraldab.

Eesti üks pidevalt keerulisemaks muutuv ülesanne on teha paremaid otsuseid olukordades, kus piiratud ressursse suunatakse keeruliste väljakutsete lahendamiseks. Eesti suhteliselt kõrge ja kasvav arengutase muudab valikud üha keerulisemaks. Uute väljakutsete lahendamisel saab aina harvem tugineda teiste riikide edukatele kogemusele. Pigem tuleb lahendada esmakordseid poliitikaväljakutseid. Edukas lahendamine eeldab vajalikke ressursse, mida saab edukalt jagada ka mitme organisatsiooni vahel. Võimet viia strateegiliselt valitud lahendus ka ellu ja õppida tehtud otsuste tagajärgedest ning kasutada neid praktilisi kogemusi uute otsuste langetamisel. Strateegilise juhtimise ja finantsjuhtimise arendamisel on tähelepanu just valitsemisalade ülese koostöö parandamisel, avaliku raha kasutamise selguse suurendamisel ning raha kasutamisel saadud kogemuste toomisel uute otsuste sisendiks. Ühe enimkasutatava, OECD tulemuspõhise eelarve klassifikatsiooni kohaselt on Eestis juba praegu kasutusel tulemuspõhine eelarve.

Tulemus- ja finantsinformatsiooni suurem kasutamine otsuste tegemise sisendina eeldab tulemusinformatsiooni kvaliteedi olulist tõstmist ning struktureerimist viisil, mis lubab seda kasutada finantsinformatsiooniga seotult. Tegevuspõhisele eelarvele minnakse üle vastavalt ministeeriumide valmisolekule, huvile ja võimalustele. Tegevuspõhisele eelarvele ülemineku ettevalmistustega on alustanud siseministeerium, sotsiaalministeerium, kaitseministeerium ja rahandusministeerium. Ülemineku lõpptähtajaks on valitsus seadnud aasta 2020, mis tagab järgmise ELi rahastamisperioodi eel tegevuspõhise eelarve vaate olemasolu kogu valitsuse tegevuse ulatuses.

Muudatuste elluviimiseks on vajalik luua üleminekut toetav tugisüsteem. Loodud on seadusandlik raamistik, riigi tasandi metoodilised juhendid ja vajalik kompetents rahandusministeeriumis.

Jätkame tööd üleminekut toetavate arendustegevuste elluviimisel: vastavalt saadud kogemustele metoodiliste juhendmaterjalide täiendamisel ning õigusaktide korrigeerimisel, infotehnoloogilise toe arendamisel ning koolitamisel ja nõustamisel.

Eelarve läbipaistvust suurendavad arendused ja toetavad tegevused:

Vaata ka:

Millal ja miks vahetada pensionifondi?

Avaldatud: 15. aprill 2016 | Kommenteeri

Tõnu Lillelaid, kindlustuspoliitika osakonna peaspetsialist

Rahandusministeeriumil valmis märtsi lõpus järjekordne riikliku vanaduspensioni, kohustusliku kogumispensioni ja vabatahtliku kogumispensioni statistika kokkuvõte.

Kokkuvõte on kättesaadav siit.

Seekord vaatleme lähemalt fondide vahetamist. II sambas on võimalik valida 20 pensionifondi vahel, mida valitseb viis fondi. Pensionifondide vahel on võimalik liikuda kas sissemakseid suunates või pensionifondi osakuid vahetades.

Sissemaksete suunamisel uude fondi jäävad senise fondi osakud alles. Edasised sissemaksed hakkavad aga laekuma uude fondi. Suunamise avaldust saab esitada iga päev.

Pensionifondi osakute vahetamine tähendab ühe fondi osakute vahetamist uue pensionifondi osakute vastu, kui uued sissemaksed tehakse endiselt vanasse fondi. Vahetada on võimalik nii kõiki fondi osakuid kui ka ainult osa nendest. Samuti on võimalik vahetada osakuid mitmesse erinevasse fondi korraga. Pensionifondi osakuid saab vahetada kuni kolm korda aastas.

Seega on erinevaid võimalusi pensionivara hajutamiseks erinevate pensionifondide vahel. Kui aga on soov ühest fondist kogu oma varaga lahkuda ning ei soovita sinna enam ka sissemakseid teha, siis tuleb esitada kaks eraldi avaldust osakute vahetamise ja sissemaksete suunamise kohta.

Pensionifondi osakute vahetamisel on inimese jaoks ka kulu. Vahetamisele kuuluvate osakute väärtusest üks protsent tuleb maksta osakute tagasivõtmise tasuna fondivalitsejale.

Juhul, kui inimene on aga juba vanaduspensioni eas või on tal sinna aega veel kuni viis aastat, ei ole vaja tasu maksta. Osakute tagasivõtmise tasu on eelkõige ennetav meede liiga tiheda ja mõtlematu fondide vahetamise vältimiseks.

Ühest küljest tähendab tihe vahetamine süsteemile kulu (nii otsest – tehingukulud jms, kui ka kaudset – suur osa varadest tuleb hoida likviidsetes ja väiksema tootlusega varades). Kuid senine praktika on ka näidanud, et üle poolte juhtudest valitakse uueks fondiks see, mille tootlus on edaspidi madalam, kui vanal fondil. Otsuseid tehakse tihti ka lühiajalise tootluse põhjal, mis ei iseloomusta fondi pikaajalist minevikutootlust ega ka tulevikutootlust.

Sissemaksete ümbersuunamiste arv ja osakute vahetamiste arv on viimastel aastatel oluliselt vähenenud võrreldes tippajaga 2011. aastal, mil mõlemat avaldust esitas umbes 100 000 inimest. 2015. aastal vahetas pensionifondi osakuid umbes 59 600 ning sissemakseid suunas 59 500 inimest. Keskmiselt esitas iga pensionifondi vahetaja 1,3 avaldust ja sissemaksete suunaja 1,2 avaldust, mis tähendab, et mõned inimesed esitasid aasta jooksul mitu avaldust fondi muutmiseks. Kõigis kahekümnes fondis on osakuid ainult kuuel inimesel ja rohkem kui kahes fondis on osakuid 9200 inimesel. Väiksem vahetamiste arv võib ühest küljest tähendada konkurentsi mõningast vähenemist, kuid positiivse poole pealt on vähenenud ka süsteemi kulu.

II samba sissemaksete suunajate ja osakute vahetajate arv.

Viimase üheksa aasta jooksul on pensionifondide vahetamise tulemusena kliente võitnud ja kaotanud enamasti samad pensionifondid. Võitjad (st fondi tulijate ja lahkujate vahe) on eelkõige kõik uued agressiivsed pensionifondid aga ka kõik LHV pensionifondid. Siiski, statistiliselt puudub oluline korrelatsioon fondide vahetamise ja pikaajalise tootluse vahel. Kui aga võrrelda tootlusi ja vahetamisi konkreetsetel aastatel, siis on korrelatsioon mõnevõrra suurem. See tähendab, et otsuseid tehakse pigem fondi tootluse lühiajaliste muutuste põhjal.

Enim uusi kliente on üheksa aasta jooksul saanud LHV L (üle 55 000 inimese) ja Swedbank K4 pensionifondid (üle 52 000 inimese). Enim on kliente kaotanud Swedbank K3 (üle 73 000 inimese) ja SEB Progressiivne (üle 42 000 inimese) pensionifond. Suur osa K3-st lahkujatest on liikunud just K4 pensionifondi. 2015. aasta oli siiski LHV jaoks erandlik, kuna kõik nende fondid kaotasid vahetamise tulemusena kliente. Kõikide fondide peale kokku oli kaotus üle 5000 inimese. Samas, Swedbanki kõik fondid võitsid kliente juurde, kokku üle 9000 inimese. Põhjuseks oli ilmselt võrreldes LHV-ga Swedbanki mõnevõrra parem tootlus 2015. aasta esimeses pooles.

Vahetamise teel fondi tulijate ja lahkujate vahe aastatel 2007-2015 ja fondide keskmine nominaaltootlus alates fondi loomisest.

Kas intressimäärad on kõrged või madalad?

Avaldatud: 6. aprill 2016 | Kommenteeri

Märten Ross
rahandusministeeriumi finantspoliitika ja välissuhete asekantsler

Mida peale hakata, kui pank sinu raha hoiustamise eest mitte peale ei maksa, vaid hoopis lisatasu nõuab? Selline küsimus, mis viis aastat tagasi pigem rahandusteoreetilisi ajakirju sisustas, sai mõne aasta eest uueks reaalsuseks mitmel pool maailmas. Mitte igal pool ja mitte veel väga laialdaselt, kuid siiski piisavalt, et ka Eesti avalikkust ergutada.

Harjumatu on see igal juhul. Aga kas ka sisult imelik?

Intressimääraga tähistame me lepingulist lubadust, et keegi sinu vara (ajutise) kasutamise eest ka tasu maksab. Aga miks ta seda peaks tegema? Eks ikka seepärast, et tal on ühel või teisel põhjusel seda kapitali rohkem vaja kui sinul. Panga näitel võib siis eeldada, et ta sisselaenatud raha kellelegi kõrgema intressiga edasi laenab või on ajutiselt tal seda kapitali vaja muude kohustuste täitmiseks. Ja sellise lubaduse peale oled siis ka sina valmis oma tarbimist edasi lükkama.

Aga mis siis, kui tal pole seda kapitali vaja? Või on seda kapitali nii palju, et selle eest tavapärast hinda maksta ei taheta? Veel segasem – meil on ju küllaldaselt kogemust aegadest, kui muu vara hind kogunisti langeb. Seda küll mitte tingimata laenulepingutes, aga näiteks aktsia- või kinnisvaraturul, kus investeeringuid (ehk säästmist) teostatakse valdavalt selliste lepingutega, kus mingit tootlust keegi ei garanteeri. Isegi vastupidi – mõnikord on lausa keelatud seda lubadust reklaamida. Ja kui siis „see aeg“ majandustsüklist tulema satub, on need varade hinnad ka langenud. Paljude meelehärmiks. Selles võrdluses võib „ainult natuke“ varakaotust või ka negatiivset hoiusetootlust tunduda lausa lotovõiduna.

Seega, intressimäär väljendab kahe osapoole vahelist kokkulepet ja valmidust spekuleerida kapitali turuhinnaga. Hinnad aga nii tõusevad kui ka langevad ning selliselt võttes ei pruugiks ka võlalepingutes väärtuse langus arusaamatu olla.

Kas intressimäärad on madalad?

Kas intressimäärad on siis maailmas praegu madalad? Üldiselt võttes on nad madalad muidugi, kuid ajalooliselt mitte ka täiesti ennekuulmatul tasemel.

Esiteks võiks üle korrata, et negatiivsetest intressidest räägime praegu siiski vaid mõnede ja valdavalt lühemate lepingute kontekstis. Teatud võlakirjadel – näiteks Saksa või Jaapani riigivõlakirjade puhul – küll isegi lausa viie või kümne aasta ajahorisondini välja, kuid globaalselt on see siiski vähemus. Praktikas tähendab see siiski, et maailmas on väga palju investeerijaid, kes hindavad negatiivset intressitaset selliseks, mis väärib alternatiive silmas ikkagi pidades oma säästude paigutamist. Isegi sularaha hoidmine suures koguses omab selgeid kulusid ja ei pruugi parem olla.

Samas ei olnud maailma olulisim intresside indikaator ehk Ameerika võlakirjad negatiivse tootlusega ka mitte intressitsükli madalamas faasis ja päris negatiivseks ei läinud seal – vähemalt esialgu – ka rahapoliitilised lühiajalised intressid.

Pikas ajaloolises võrdluses on praegused intressid madalad, kuid ka mitte täiesti erakordsed. Kui püsivamaid nullilähedasi keskpankade negatiivseid intresse tasub otsida pigem suure sõja eelsest majandussurutisest, siis pikaajaliste intresside puhul võib 2–3 protsendi vahemikku kohata ka pikematel ajavahemikel – seda küll stabiilse rahalise keskkonnaga kullastandardi perioodist üle saja aasta tagasi või veel eelmise sajandi viiekümnendatest. Nii et mitte päris eriskummaline intressitase, aga võrdlemisi madal ikkagi.

Teiseks tuleks aga vahet teha lepingulisel intressimääral ehk nominaalsel tootlusel ja oodataval reaaltootlusel, kus intressist on maha arvestatud osapoolte hinnang tulevasele inflatsioonile ehk raha ostujõu üldisele langusele. Just eelmise sajandi ekslemised kõrge inflatsiooniga on tekitanud ilmselt ootusi, et „normaalsed madala krediidiriskiga intressid“ ongi üle 5 protsendi või lausa 10 protsenti. Kuid tihtilugu tähistas sellises keskkonnas lepinguline 5-protsendiline tootlus sisuliselt väiksemat reaaltootlust kui praegune 0 protsenti.

Peab siiski tõdema, et just reaaltootluse mõttes võib praegune olukord olla ajalooliselt eriline. Kui nominaaltootluste osas võib pikkade intresside taset pidada üsna võrreldavaks varasemate madala intressitasemega perioodidega, siis toonased reaalintressid olid eeldatavasti siiski kõrgemad praegustest. Selle põhjuseks oli toonane valdav eeldus, et hinnatase püsib pikalt sama, mistõttu pikaajalised nominaalsed ja reaalintressid olid üsna sarnased. Samas praegu, kui inflatsiooniootused suuremates majandustes on siiski vähemalt protsendi või paar positiivsed, tähendab nullilähedane või paariprotsendine intressikeskkond mitte lihtsalt madalat nominaalintresside taset, vaid veel enam eriti madalat reaalintresside taset.

Aga miks siis intressimäärad on nii madalad?

Aga miks on (reaal)intressimäärad siis nii madalad? Ja kas see on „uus reaalsus“ või oletatavasti pigem ajutine olukord?

Tehniliselt on lühiajalised intressimäärad muidugi keskpankade rahapoliitika otsene peegeldus ja seega väljendavad nende hinnangut tulevasele inflatsioonile ja majanduskasvule. Põhimõtteliselt näitavad ka pikaajalised intressid ju järgmiste aastate oodatavate lühiajaliste intresside ootusi.

Kuid selline otsene mõju peab paika ainult lühiajaliste nominaalintresside osas. Reaalintresside üle pole keskpankadel otsest võimu.

Seega võib madalate reaalintresside põhjuseid otsida pigem ikkagi üleilmsetest kapitali nõudluse ja pakkumise trendidest. Triviaalsena tunduv tõdemus peidab paraku endas ristipõiki vastupidiseid järeldusvõimalusi.

On see siis viide sellele, et globaalselt on kapitali kogunenud liiga palju ja/või näiteks laiemalt maad võttev vananemistrend on juba vähendamas investeeringunõudlust? Siis võiks seda protsessi pidada võrdlemisi püsivaks ning harjuma peaks pigem madala intressikeskkonnaga. Majanduspoliitilised jõupingutused selles olukorras võivad väga lihtsalt päädida hoopis kapitali allokatsiooni väärastavates suundades, näiteks liiga lõdva rahapoliitikaga lühiajaliselt muid varade hindu üles surudes. Mis siis mullina lõhkevad. Seda küll juba siis, kui valed signaalid majandusele oma kahju on jõudnud teha.

Või on hoopis majanduskasv ja sestap ka nõudluse kasv liiga aeglased, mistõttu ka nõudlust kapitali järele tavapärasest vähem? Sellisel juhul võiks eeldada, et madal reaalintressi tase on ajutine ning majandustsükli pöördudes tõusevad intressid kiiresti. Tõsi, reaalintresside langust täheldati eelmisel kümnendil juba siis, kui globaalne majanduskasv veel pigem väga kiire oli. Nii et võta nüüd kinni. Paradoksaalselt on intresside seisukohast ka muidugi nii, et lühiajaliselt toetaks selline diagnoos ikkagi rahapoliitika lõdvana hoidmist ehk lühiajalisi madalaid või ka negatiivseid intresse võime näha veel hea mitu aastat.

Segaduse lisamiseks peab tõdema, et neid tõlgendusvõimalusi on paraku veel. Kokkuvõttes ei peaks praeguseid madalaid või lausa negatiivseid intressimääru pidama väga ootamatuteks. Samuti ei julgeks arvata, et turu hinnang, et selline intressikeskkond võib püsida veel pikemalt, oleks põhjendamatu. Küll aga tuleb seejuures tõdeda, et majanduspoliitiliselt peegeldab see pigem probleeme kasvuootustega.

Riik läheb kassapõhiselt eelarvelt üle tekkepõhisele

Avaldatud: 15. märts 2016 | Kommenteeri

Veikko Kapsta, rahandusministeeriumi riigieelarve osakonna juhataja

Rahandusministeerium koostab 2017. aasta riigieelarve eelnõu tekkepõhiselt, kuuludes sellega kogu maailma avaliku sektori uuenduslikumate riikide hulka – seni on täielikult tekkepõhisele eelarvele üle läinud väheste riikide hulgas olnud näiteks Suurbritannia, Austraalia, Austria, Šveits ja Uus-Meremaa. See on osa riigivalitsemise reformist ning valmistab ette tegevuspõhise eelarve kasutuselevõttu.

Tekkepõhine eelarvestamine on senisest kassapõhisest usaldusväärsem ning annab parema ülevaate raha kasutamisest. Eesti avalikus sektoris on juba üle kümne aasta kasutusel tekkepõhine raamatupidamine. Koostatud kvaliteetsed finantsaruanded leiavad vähe kasutust, kuna ei haaku kassapõhiste eelarvetega. Olukord, kus eelarvet koostatakse kassapõhiselt ning finantsaruandeid tekkepõhiselt, ei ole mõistlik ega aita kaasa efektiivsele riigi ressursside juhtimisele ja kontrollimisele.

Tekkepõhisele eelarvele üleminek on loomulik jätk ühtse riigivalitsemise ning finantsjuhtimise kontseptsiooni rakendamisele. Ka riigi tugiteenuste tsentraliseerimisel ja üleminekul uuele tarkvarale on eeldatud tekkepõhisele eelarvele üleminekut. 2012. aastast on uut majandustarkvara SAPi kasutavatel riigiasutustel võimalik eelarvestada ja kasutada eelarvet tekkepõhiselt.

Lühidalt võib kassa- ja teekpõhise eelarve erinevused ja hetkeseisu kokku võtta alljärgnevalt:

Praegu riigieelarves kasutatav kassapõhine arvestus põhineb majandustehingute kajastamisel vastavalt raha laekumisele või väljamaksmisele. Tekkepõhiselt kajastatakse majandustehinguid vastavalt nende toimumisele sõltumata sellest, kas sellega seotud raha on laekunud või välja makstud. Tekkepõhine arvestupõhimõte parandab võrreldavust eri eelarveperioodide vahel.

Tekkepõhine riigieelarve on usaldusväärsem, kuna kajastab täpsemalt otsuste majanduslikku sisu. Tekkepõhine eelarvestamine sisaldab tulusid ja kulusid, mis planeeritakse eelarveperioodiks sõltumata sellest, millal toimub tulude laekumine või kulude eest tasumine. Erinevalt kassapõhisest eelarvest sisaldab tekkepõhine eelarve ka selliseid kulusid, millega ei kaasne raha väljaminekut, näiteks põhivara amortisatsioon.

Kui kassapõhine eelarvestamine ja finantsarvestus keskendub ainult rahale, siis tekkepõhine võtab arvesse tehingute kogumõju maksumaksja jaoks, sealhulgas ka mitterahalist mõju. Tekkepõhise eelarvestamise toel saab paremini võrrelda riigi erinevaid teenuseid omavahel ja erasektori teenustega. Suurem osa rahvusvahelist fiskaal- ja finantsstatistikat, sealhulgas eelarve ülejäägi või puudujäägi andmed, tuleb koostada tekkepõhiste andmete
põhjal. Tekkepõhine eelarvestamine võimaldab vähendada tehtavat tööd, kuna aruandlus ja alusandmete koostamine muutub lihtsamaks ja vähem töömahukaks.

Selleks, et tekkepõhisele eelarvestamisele üleminek toimuks sujuvalt, tagab rahandusministeerium üleminekuperioodiks nõustamise, teavitus- ja koolitustegevuse, ümberõppe ning aja- ja asjakohased juhendid.

Eesti kuulub tekkepõhise eelarvega kogu maailma avaliku sektori uuenduslikumate riikide hulka. Tekkepõhist eelarvet oli OECD andmetel rakendanud 2015. aasta andmetel vaid üksikud riigid, näiteks Uus-Meremaa, Austraalia, Austria, Šveits ja Suurbritannia.

Eesti avalik sektor läks 2004. aastal üle tekkepõhisele raamatupidamisele, olles üks esimesi riike maailmas, mis rakendas avalikus sektoris puhtalt tekkepõhiseid rahvusvahelistel avaliku sektori raamatupidamisstandarditel (IPSAS) tuginevaid arvestuspõhimõtteid. Üleminek tekkepõhisele eelarvestamisele seab eelarvestamise ja raamatupidamise samadele alustele.

Riigieelarve on seni olnud kassapõhine, kuid ministeeriumid ja asutused on läinud tekkepõhisele eelarvele üle järk-järgult. Esimesena on alates 2010. aastast alates tekkepõhist eelarvet asutusesiseselt kasutanud politsei- ja piirivalveamet.

Rahandusministeerium on tekkepõhisele eelarvele ülemineku kaasanud koostööpartnerina konsultatsiooniettevõtte PricewaterhouseCoopers, kelle toel koostati ja täiustati metoodika ja juhendmaterjalid ning hinnati teiste riikide tekkepõhise eelarve kogemusi Uus-Meremaa, Austraalia ja Austria näidetel.

Loe ka riigivalitsemise reformi infokirja.

Kahanev planeerimine ehk riigireformist ametniku pilguga

Avaldatud: 14. märts 2016 | Kommenteeri

Raido Roop, Rahandusministeeriumi riigihalduse ja avaliku teenistuse osakonna nõunik

Rahandusministeerium koos teiste ministeeriumite ja nende allasutustega teeb esimesi samme riigivalitsemise reformi elluviimiseks ning vaatab üle riigi ülesanded ja ülesehituse. Selleks on hea teada, kui palju inimesi ja millistes asutustes riigi heaks töötab ning mis on reformi lähtekohad ja hetkeseis.

Riik tuleb inimesele lähemale, vaadates üle oma tagatoa

E-teenuste ajastul toimib riik paljuski umbisikuliselt ja märkamatult. Mida paremini e-teenused toimivad, seda vähem on tavainimesel näost näkku kokkupuudet ametnikega. Maksudeklaratsioonid koostatakse e-maksuametis, apteegist saame retseptirohu kätte ID-kaardiga, ID-kaart toimib ka erasektori teenuste vahendamisel, näiteks internetipangas. E-kool annab ülevaate lapse kooliasjadest, lastetoetus ja pension tulevad lubatud päeval arvele. E-teenused hoiavad kokku aega ja raha. Riigi isikustatud toimimist märkame veel otseselt klassikaliste avalike teenuste pakkujate kaudu, nagu arst, õpetaja, politseinik, päästja, sotsiaal- ja kultuuritöötaja.

Nii e-teenuste kui ka klassikaliste teenuste toimimiseks on tehtud ja tehakse ka edaspidi suur töö riigi tagatoas, sest vaja on seadusi, tehnoloogilisi lahendusi, turvasüsteeme ja palju muud. Riigi tagatoa tegevust ei ole tingimata avalikkuses märgata, kuid selleta ei saa riik toimida.

Reformi tehes peame leidma võimalusi, kuidas neid tagatoa tegevusi planeerida kahanevalt, et kokku hoida raha ja tööjõudu, kuid sealjuures peame olema nii nutikad, et suudame väiksema asutuste ja töötajate arvuga pakkuda inimestele ja ettevõtetele paremaid avalikke teenuseid. See tähendab, et peame tegema olulisi asju ning pakkuma avalike teenustena ainult neid, mille järele on nõudlus ning mis on vajalikud riigi toimimiseks ja selleks, et Eestis oleks parem elada.

Kas riiki on liiga palju, kuna riigipalgalisi inimesi on liiga palju? Mis on riigi kulukuse mõõdupuu?

Joonis 1. Avaliku sektori ülesehitus

Riigireform tegeleb suurema osaga avalikust sektorist, kuid mitte kogu sektoriga (kui mõõta riiki tema jaoks töötavate inimeste arvu järgi). Avalikus sektoris tervikuna töötab peaaegu 136 800 inimest, millest 17 700 inimest töötab muu avaliku sektori määratluse all. Avaliku sektoris on kokku 3287 organisatsiooni, millest 271 organisatsiooni on muu avalik sektor.

Muu avalik sektor koosneb peamiselt riigi ja kohaliku omavalitsuse osalusega kaupu ja teenuseid tootvatest ettevõtetest (nt Eesti Energia, Tallinna Sadam, Tallinna Lennujaam, Saaremaa Prügila, mõõteseadmeid taatlev Metrosert, Kuressaare Bussijaam, Põlva Vesi), kelle arvelt laekub omanikutulu riigi- ja kohalike omavalitsuste eelarvetesse. Muu avaliku sektori alla kuuluvad lisaks ettevõtetele mitmesugused asutused, nt Eesti Pank, Audiitorkogu, Notarite Koda, Advokatuur, Tallinna Lauluväljak.

Riigivalitsemise reform tegeleb valitsussektoriga, kus töötab 119 100 inimest. Valitsussektor jaguneb 55 700 töötajaga keskvalitsuseks, 62 700 töötajaga kohalikeks omavalitsusteks (KOV) ning 700 töötajaga sotsiaalkindlustusfondideks (haigekassa ja töötukassa). Valitsussektoris on kokku 3016 organisatsiooni, millest ameti- ja hallatavaid asutusi on 2602 (sh riigiasutused 206, KOV asutused 2396), sihtasutusi ja avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid on 328 (sh sotsiaalkindlustusfonde 2, riigi organisatsioone 103 ning KOV organisatsioone 223), äriühinguid on 48 (sh riigi äriühingud 14 ja KOV äriühingud 34), mittetulundusühinguid on 38 (kõik kuuluvad KOV-idele). Kui valitsuse liikmed ja ametnikud räägivad eelarvepositsioonist ja -tasakaalust, siis mõeldakse just sellise hulga inimeste ja asutuste ning nende tegemistega seotud kulusid.

Ministeeriumide ametnikke on kokku kõigest 2700. Paralleelselt on võimalik välja tuua, et linna- ja vallavalitsustes töötab kokku 5790 inimest, sh 1402 Tallinna linnavalitsuses, 302 Tartu linnavalitsuses ning 244 Narva linnavalitsuses. Nende vähendamine on kindlasti võimalik ja vajalik, kuid mitte sellises mahus, et saaksime tõsimeeli rääkida riigipalgaliste inimeste suurest kärpimisest. Pigem on oluline rääkida sellest, millega need inimesed tegelevad, milliseid õiguslikke dokumente, norme, reegleid nad toodavad ning kas see on ühiskonnale vajalik või hoopis liigselt koormav. Selle käigus saab ka selgeks, kas riiki on palju ning kas mõnda teenust ehk ei peakski riik pakkuma, vaid erasektor.

Muudatuste kavandamine, otsuste tegemine ning reaalsete ümberkorralduste tegemine võtab aega

Rahandusministeeriumi vaatenurgast moodustavad riigivalitsemise reform ja haldusreform kokku riigireformi (vt täpsemalt jooniselt 2). Riigivalitsemise reformi eesmärk on pakkuda inimestele kvaliteetseid avalikke teenuseid, mida toetab paindlik ja tõhus riigikorraldus. Haldusreform tegeleb kohalike omavalitsuste tegevuse ümberkorraldamisega: nende arvu vähendamise, nende täidetavate ülesannete ülevaatamise ning rahastamismudeli uuendamisega.

Joonis 2. Riigireformi ülesehitus.

Pole võimalik nimetada riigivalitsemise reformi konkreetset algusaega ega täpset kuupäeva, kuna asi tehtud saab. Varem ei ole riigivalitsemise reformile olnud nii tugevat poliitilist mandaati valitsuse tegevusprogrammi ja koalitsioonileppe kaudu. Riigivalitsemise reformi toetab ka riigihalduse ministri vastutusvaldkonna määratlemine. Tegemist on erinevatest osadest ja etappidest koosneva masinavärgiga, mille piirides ja sisus lepitakse kokku jooksvalt tegevuste elluviimise käigus. Viimastel aastatel tehtud ning tehtavad valikud ja otsused mõjutavad omakorda järgmisi tegevusi. Tarkust tuleb pidevalt juurde ning ühiskonna vajadused muutuvad, mistõttu tuleb riigivalitsemise uuendamisega järjepidevalt tegeleda. Võime tuua võrdluse jalgrattasõiduga: selleks, et mitte maha kukkuda, tuleb pidevalt edasi vändata.

Riigivalitsemise reformi panustavad kõik väiksemad ja suuremad valdkondlikud ümberkorraldused, mida eri ministeeriumid ja asutused teevad. Näiteks eelmisel aastal reformis justiitsministeerium kohtulike registrite tööd. Selle tulemusena oli võimalik vähendada koosseisu 70 inimese võrra, nii et senise 159 töötaja asemel tehakse sama töö ära 89 inimesega. Kindlasti on oluline roll infotehnoloogilistel arendustel, mis võimaldavad teatud töölõigud automatiseerida. Reform võimaldas töötajate palku tõsta. Kohtunikuabide ametipalk mujal kui Harjumaal ja Tartumaal tõusis 1315 eurolt 1875 euroni. Suuri muudatusi on teinud ja tööd tõhusamaks korraldanud on ka Politsei- ja Piirivalveamet, Päästeamet ning Maksu- ja Tolliamet. Riigi tugiteenuste koondamine Riigi Tugiteenuste Keskusse on lõpule jõudmas ning nüüd keskendutakse riigihangete keskse üksuse tegevusele ning riiginõuete tsentraliseerimisele. Riik jätkab kinnisvarareformiga, mis tähendab riigi kinnisvara haldamise üleandmist Riigi Kinnisvara ASile.

Need tegevused aitavad tõhusamalt riiki korraldada ning selle tulemusel majandame optimaalsemalt ning planeerime terviklikumalt. Iga nimetatud tegevus on osa suuremast pildist, mille tulem ei ole kohe käega katsutav, aga annab pikemas ajalises perspektiivis olulise panuse riigi tagatoa efektiivsemaks muutmisele.

Reformi esimese suure sammuna vaadatakse üle riigi ülesanded

2016. aasta esimeses pooles on rahandusministeeriumi halduspoliitika valdkonna olulisim tegevus riigiülesannete analüüs, mis annab riigivalitsemise reformile suuna edasiseks. Arvestades analüüsi läbiviimiseks antud piiratud aega ning inimesi, oleme keskendunud kümnele fookusvaldkonnale, mille kohta teeme suve alguseks valitsusele konkreetsemad ettepanekud. Tegemist on alles esimese etapiga, mille kohta tehtavad otsused viivad järgmiste tegevusteni järgmistel aastatel. Loe täpsemalt riigivalitsemise reformi kodulehelt: http://www.fin.ee/riigivalitsemise-reform/

Suuri muudatusi tehakse koostöös

Hea meel on tõdeda, et riigireformiga juba tegeletakse ka väljaspool ministeeriume. Riigikogu toetusgrupp valmistab ette riigireformi arutamist parlamendis olulise riikliku tähtsusega küsimusena ning tööandjate keskliit ja Praxis on käivitanud algatuse „riigireformi radar“, kus kolleegium hindab riigireformi edenemist (või tagasiminekut) neljal suunal: kvaliteetsed avalikud teenused, mõjus poliitikakujundamine ja elluviimine, jõukohane ja heas vormis riik, professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine. Samuti hinnatakse reformiprotsessi ennast.

Kutsume üles inimesi kaasa mõtlema ning tegema ettepanekuid lahenduste leidmiseks, et Eesti riik toimiks läbipaistvalt ja tõhusalt ning väiksemate kuludega. Kindlasti viib ka konstruktiivne kriitika edasi, mistõttu ootame huviga, milliste ettepanekute ja järeldustega tulevad välja eri huvigrupid. Kelle jaoks me seda reformi teeme? Sinu, minu ja meie jaoks. Just Sinu mõte või idee võib kaasa aidata riigi paremaks tegemisele!

Blogi

Rahandusministeeriumi blogis selgitavad rahandusministeeriumi spetsialistid riigi rahakoti hoidmise, täitmise ja planeerimise küsimusi.

Blogi toimetab rahandusministeeriumi kommunikatsiooniosakond. Kontakt: press@fin.ee.

Refereerimisel palume viidata allikale ja autorile.

Jälgi meid

Rahandusministeeriumi koduleht
LinkedIn
Facebook
Instagram
Twitter
YouTube

Värsked postitused

Strateegiapäev: luubi all võlgnikud, haridus ja rahatark riik 14. märts 2025
Euroopa Liidu toetuste kasutamine on igati graafikus 24. jaanuar 2025
Kes tõstsid II samba maksemäära? 14. jaanuar 2025
Ettevõtluskonto kasutamine muutub soodsamaks 7. jaanuar 2025
Eesti kaubaekspordi konkurentsivõimest 19. detsember 2024