Euroopa Liit on välja tulnud mahuka kliima- ja energiameetmete paketiga “Eesmärk 55”, mille üheks osaks on süsinikdioksiidi kohandusmehhanism. Selle peamiseks eesmärgiks on mitmesuguste meetmete kaudu vähendada teatud kaupade tootmisjälge nii EL-is kui kolmandates riikides.
Kirjutan järgnevas postituses lahti, mida see mehhanism endas täpsemalt kujutab, kuidas on see seotud heitkogustega kauplemise süsteemiga ning millised on selle võimalikud mõjud Eesti majandusele.
Arutelud vastava EL eelnõu üle on alles käimas ja enne meetme vastuvõtmist võib seal nii mõnigi asi veel ka muutuda.
Kuidas maksud mõjutavad saastamist
Viimastel aastakümnetel on palju juttu olnud kliima soojenemisest. Pea iga päev on televisioonis mõni teemalugu või ajalehes artikkel, mis tuletab meelde, et otsustavaid samme globaalse soojenemise peatamiseks peame astuma kohe, muidu on juba liiga hilja. Kuigi paljud inimesed ja riigid on aru saanud probleemi teravusest, on konkreetseid meetmeid rakendanud vähesed riigid. Üheks kõige mõjuvamaks meetmeks on saaste maksustamine, kuna see muudab oluliselt nii ettevõtete kui ka eraisikute valikuid turul. Turul otsustab raha ja kui vähem saastavad tooted muutuvad kõrge kaasneva saastega toodetest odavamaks, valitakse pigem need. Seega on maksude ja tasudega võimalik ostuotsuseid suunata ja kogu majandust mõjutada.
Heitkogustega kauplemise süsteem Euroopa Liidus
Keskkonnaeesmärke järgides on Euroopa Liit asutanud heitkogustega kauplemise süsteemi (EL HKS). Selle süsteemi kaudu ostavad kõrge süsinikuheitmega tootmised oksjonilt ühikutena saastamise õigust ja maksavad oma saaste eest oksjonil kujunevat tasu. Selles oksjonisüsteemis püsis süsinikuheitme hind pikki aastaid 30 euro kandis, tõusis mõne aasta eest 50 euro tasemele ja on viimasel aastal kiiresti kasvanud 100 euro lähedale. See on tekitanud arutelu, kas süsinikuheitme hind ei võiks olla fikseeritud. EL HKS-i kohta tuleb lisada, et selles on praegu kasutusel ka tasuta kvoodid ehk tasuta saasteühikud ja nii on suur osa süsinikuheitmest küll EL HKS süsteemis fikseeritud, kuid sellega ei kaasne ettevõtetele reaalseid kulusid.
Eesmärk 55 ja süsiniku piirimeede paketis
„Eesmärk 55“ on Euroopa Liidu algatatud mahukas kliima- ja energiameetmete pakett, mille eesmärgiks on kliimaneutraalsuse saavutamine, mille kohaselt peaksime 2030. aastaks saavutama süsikdioksiidi ja muude kasvuhoonegaaside heitkoguste vähenemise 55 protsenti võrreldes 1990. aasta tasemega. Süsiniku piirimeede või korrektse nimetusega süsinikdioksiidi kohandusmehhanism on selles paketis meede, mis on kavandatud toimima koos muudatustega EL HKS-s.
Perioodil 2026 – 2035 on kavas EL HKS-s vähendada tasuta kauplemisühikuid selliselt, et aastaks 2035 kaotatakse tasuta kvoodi süsteem täiesti. Et vältida saastava tootmise kolimist kolmandatesse riikidesse ja sealt saastavalt toodetud toodete importimist Euroopasse, on kavas kehtestada piirimeede. See kohustab teatud kaupade Euroopa Liitu importimisel tasuma süsinikuheitme eest samaväärse summa, nagu tasuvad EL tootjad samalaadse kauba tootmisel EL HKS-i kaudu. See tähendab, et nende kaupade importimisel kehtiks aastatel 2026 – 2035 üleminekuperiood, mille jooksul süsiniku hinna määramisel arvestatakse oksjonil kujunevast hinnast maha summa, mille võrra EL tootjad saavad oma kulusid tasuta kauplemisühikute kaudu vähendada. Kolmandas riigis juba tasutud süsinikuheitme kulu võetakse samuti arvesse ja selle võrra vähendatakse impordil lisanduvat süsinikuheitme tasu.
Seega asetaks süsiniku piirimeede imporditavad kaubad samasse olukorda EL-s toodetud kaupadega ja seega ka EL välised tootjad samasse olukorda EL tootjatega. Eeldatavasti mõjuks meede selliselt, et EL tootjatel ei oleks põhjust oma tootmist EL-st ära kolida ja imporditavad kaubad ei saaks EL siseturul eelist EL-s toodetute ees. Laiemaks ambitsiooniks meetme kehtestamisel on, et kolmandate riikide kaubanduspartnerid, kes tahavad oma turuosasid EL-is säilitada, hakkavad samuti oma tehnoloogiaid keskkonnasõbralikumaks arendama ja nii mõjutaks meede ka tootmist kolmandates riikides. Piirimeetmega kogutavast rahast on ¾ kavas suunata EL omavahendite hulka ja ¼ jääks liikmesriigile. Oodatavalt laekub sellest meetmest tulu umbes 20 aasta jooksul, tulu kasvab perioodil 2026 – 2035, mil tasuta kauplemisühikud süsteemis kahanevad. Seejärel hakkab tulu kahanema positiivsete muudatuste tõttu kolmandate riikide tootmistes ja uute optimaalsete kuludega kaubandussuhete kujunemise tõttu.
Piirimeetme regulatsiooniga hõlmatud kaubad
Selle meetmega on kavandatud hõlmata tsement, väetised, raud, alumiinium ja elekter. Täpne kaubagruppide loetelu on sätestatud määruse eelnõu lisas 2. Sellise kaupade valiku põhjuseks on, et need kaubad on lihtsa koostisega ja nende puhul on kerge määratleda tootmisel sisendina kasutatud energia ja materjali enda tootmisest tulenevat süsinikujälge. Enamasti on need kaubad tootmissisendiks ja nende kallinemine mõjutab seetõttu omakorda paljude toodete hindu. Komisjoni läbi viidud analüüs näitab, et mõju on majandusele siiski väike. Meede on samm selles suunas, et tarbijad hakkaksid reaalselt maksma kaupadega kaasneva saaste eest. Aastal 2026 on kavas üle vaadata nii esialgselt kavandatud kaupade loetelu kui ka kaaluda võimalust võtta arvesse lisaks transpordi süsiniku jalajälge, mis sõltub transpordi liigist ja teekonna pikkusest ning võib olla mõnel juhul olla üsna ulatuslik.
Eesti seisukohad süsiniku piirimeetme osas
Süsiniku piirimeetme määruse eelnõu saadeti liikmesriikidele 2021. aasta juulis ja sellest alates on liikmesriigid eelnõuga tutvunud, osalenud ühistel aruteludel ja kujundanud oma seisukohti. Eesti esmased seisukohad valmisid paar kuud tagasi ja on praeguseks läbinud asjassepuutuvad Riigikogu komisjonid. Kõigis neis komisjonides said kirja pandud seisukohad häälteenamusega toetuse.
Lühidalt kokkuvõttes pooldab Eesti piirimeetme kehtestamist, kuna see aitab kaasa globaalsete kliimaeesmärkide saavutamisele ja kaitseb samas EL siseturgu, minemata sealjuures vastuollu WTO kaubandusreeglitega. Eesti toetab seda, et piirimeede liigub ühes rütmis muudatustega EL HKS-s. Toetame ka kümneaastast üleminekuperioodi, mis võimaldab ettevõtetel järk-järgult regulatsiooniga kohaneda ja oma samme pikalt ette planeerida. Samuti toetab Eesti väljapakutud kaupade valikut. Lahend, mille puhul jääb meetmest saadud tulust ¼ liikmesriigile, on samuti sobiv, sest see võimaldab muid riigieelarve tulusid kasutamata katta meetme rakendamiseks vajalikud kulud. Samuti on seisukohtades nimetatud koostöö vajalikkust kolmandate riikidega.
Piirimeetme oodatavad mõjud majandusele
Enne impordi ja ekspordi numbrite tutvustamist ja oodatava rahalise mõju selgitamist tuleb välja tuua tegurid, mis prognoosimise üsna keeruliseks muudavad.
Esmalt, süsinikuheite hind kujuneb oksjonil ja selle muutusi on keeruline prognoosida, arvutuses saab kasutada vaid oletuslikku hinda, mis jääb vahemikku 50 – 100 eurot saaste tonni kohta.
Teiseks, teadmata on kolmandate riikide tootmistega kaasneva süsinikuheite maht. Komisjoni juures kaardistatakse hetkel vastavat infot ja on jõutud näiteks tulemini, et raua ja rauast toodete süsinikuheide on kolmandate riikide tehastes keskmiselt ¼ võrra suurem kui EL tehastes. Samas puudub hetkel veel info teiste meetmega hõlmatud kaupade kohta. Seetõttu on mõju arvutuses võimalik tugineda Komisjoni rakendusmääruses (EL) 2021/447[1] sätestatud saastenäitajatele, mis lähtuvad EL keskmistest. Kolmandate riikide tehaste saaste maht on seega arvutuses alahinnatud, pole ainult selge, kui palju alahinnatud.
Kolmandaks, Komisjon on prognoosinud, et piirimeetme mõjul vähenevad nii import kui ka eksport, kusjuures ekspordi langus on oodatavalt väiksem kui impordi vähenemine. Siiski ei anna see prognoos täit kindlust turuosaliste käitumise võimalike muutuste kohta, mida mõjutavad turul süsinikuheite hinna tõttu kujunevad toodete hinnad. Komisjon kasutas prognoosimisel mudelitele tuginevat analüüsi, kuid murdepunktiks olevat hinda oleks võimalik adekvaatselt prognoosida vaid juhul, kui süsinikuheite hind ja tootmisega kaasneva süsinikuheite suurus oleksid täpselt teada. Seega ei anna eelanalüüsina valminud Komisjoni majandusprognoos täit kindlust turumuutuste osas.
Neljandaks, segadust tekitavad on ka Eesti tasandi andmed. Kahe ja poole aasta tollideklaratsioonide andmete alusel on nähtav kaubamahu kõikumine, mis võib olla põhjustatud koroona tõttu 2020. aastal tekkinud takistustest kaupade liikumisel ja ettevõtjate püüdest 2021. aasta esimese poolel varuda kaupu, et edaspidiseid seisakuid vältida. Kauba liikumises võib olla ka teatud sesoonsuse mõju, esimese poolaasta kaubamahud võivad olla suuremad kui teise poolaasta mahud.
Impordi mahud tonnides näitavad, et 2020. aastal on kaubamahud veidi madalamad kui 2019. aastal, 2021. aasta esimese poole mahud on aga mitme kauba puhul suuremad kui terve 2020. aasta kaubamahud (vt joonis 1). Jooniselt nähtub ka, et arvestatavas mahus impordib Eesti rauatooteid ja väetisi, muid regulatsiooniga hõlmatud kaupu oluliselt vähem. Elekter on ülevaatest välja jäetud, kuna seda Eesti ei impordi.
Rahalise mõju hinnangu saamiseks on võimalik lähtuda Komisjoni rakendusmäärusest (EL) 2021/447. Sellele määrusele ja Keskkonnaministeeriumi kolleegide eksperthinnangule toetudes võib üldistatult toodete süsinikumahu määratlemiseks kasutada seost, mille korral ühe tonni tsemendi tootmisel eraldub õhku 700 kg süsinikdioksiidi, tonni väetiste tootmisel 230 kg, raua tootmisel 1,3 tonni ning alumiiniumi tootmisel 1,464 tonni süsinikuheidet. Oodatav tulu piirimeetmest oleks olemasolevate andmete alusel arvutades, võttes eelduseks, et süsiniku hind on 100 eurot tonni kohta, keskmiselt 21 miljonit eurot (vt tabel 1).
Selle arvutuse korral tuleb aga arvesse võtta, et 2021. aasta kohta on hetkel olemas vaid esimese poolaasta andmed (mis eeldatavasti sisaldavad siiski suures osas järele ja ette varumise mahte) ja et tegelikult kaasneb kolmandates riikides raua tootmisega ¼ võrra suurem saaste ja väetiste tootmisega võib kaasneda lausa kuni 10 korda suurem saaste. Olenevalt väetise tootmisel kasutatavast tehnoloogiast võib tonni väetise kohta emiteeritud süsinikuheide olla kuni kolm tonni. Eesti impordib umbes 60% väetistest Venemaalt ja sealne tootmine on pigem kõrge saastetasemega. Selliste saastemääradega arvestades oleks oodatav tulu piirimeetmest kuni 80 miljonit eurot aastas. Samas on sellist tulu oodata ebareaalne, sest kahekordistunud väetise hind turul ei oleks enam konkurentsivõimeline. Kui eeldame, et süsinikuheitme hind langeb turul tagasi kuni 50 euroni tonni kohta, oleksid oodatavad summad oluliselt madalamad. Seega muudavad saastemaht ja süsinikuheitme turuhind oodatavat tulemit kordades ja täpne prognoosimine sellistes tingimustes eeldades ühtlasi ka impordi mahu teatud vähenemist, on võimatu.
Eelmises lõigus selgitatud näitlikus arvutuses ei olnud arvesse võetud üleminekuperioodi ja ajafaktorit. Arvestada tuleb, et arvutus on tehtud kogu saastehinna kohta, kui kvoodivabastused ei kehtiks. 10-aastasel üleminekuperioodil tähendaks see, et 2026. aastal lisanduks kaubale kuluna oodatavalt 2 – 8 miljonit eurot, 2027. aastal 4 – 16 miljonit, 2028. aastal 6 – 24 miljonit jne. Samas, kuna üleminekuaeg annab võimaluse ka uute kaubanduspartnerite leidmiseks, uute tehaste avamiseks ja uute tehnoloogiate väljatöötamiseks, ei jõua piirimeetmega kogutav summa tõenäoliselt 2035. aastaks eelmises lõigus kirjeldatud kõrge laeni. Juba hiljemalt aastast 2030 hakkavad paralleelselt toimima kaks mõjurit: kogutava summa kasvu mõjutav tasuta kvoodi vähenemine ja samas summa vähenemist mõjutavad muutused tehnoloogiates ja turu ümberformeerumine. Selles rohkete mõjuteguritega pildis on keeruline välja joonistada piirimeetmest oodatavalt laekuva raha aegrida. Ka mistahes nimeka mudeliga modelleerimine sõltub mudelisse sisestatud eeldustest. Seetõttu jätan siinkohal välja pakkumata eeltoodud 21 miljonist eurost erineva prognoosinumbri.
Kuna piirimeede ei taga EL tootjatele võrdset positsiooni kolmandatel turgudel, on oluline teada, kui suur on Eesti tootjate täiendav kulu, mida kolmandate riikide tootjad kandma ei pea. Jooniselt 2 on näha, et kõnealuste kaupade ekspordi mahud Eestist on väikesed, olulisteks võib neid pidada vaid raua ja väetiste puhul. Arvutades tonnid ümber süsinikuheitme kuluks, saame tulemiks, et esimesel aastal tuleks Eesti väetisetootjatel kanda kuni 30 000 euro suurust lisakulu ja rauatoodetega seoses 160 000 euro suurust lisakulu. Eeldades, et turul muutusi ei toimu, oleks kogukulu kümnendal aastal kümme korda suurem. Nagu ka eelpool impordi puhul kirjeldasin, ei ole tõenäoline, et turg püsib muutusteta ja et maksimaalne võimalik summa realiseerub.
Ehkki majandusliku mõju eeltoodud prognoosi ei saa pidada täpseks, annab see aimu meie kaubamahtudest ja turu oodatavast toimimisest. Kujunev summa on hind, mida maksame puhtama looduse eest ja planeedi püsima jäämise nimel. Küüniline oleks väita, et me küll toetame keskkonnaeesmärke, aga ei ole samas nõus oma saastet vähendama või selle eest tasuma. Seega, kaupade teatud kallinemine on keskkonnahoiuga paratamatult kaasnev tulem, mida tuleb aktsepteerida. Oluline on, et hinnatõus jääks kõigile elanike gruppidele vastuvõetavale tasemele ja oleks praegusest täpsemalt prognoositav.
Peamised riskid
Peamiste probleemidena, mis süsiniku piirimeetme kehtestamisega kaasnevad, on nimetatud selle võimalikku vastuolu WTO kaubandusreeglitega, ebavõrdset konkurentsi eksportturgudel ja väetiste hinna kallinemise tõttu aset leidvat toiduainete oodatavat kallinemist. Võimalikku vastuolu kaubandusmeetmetega analüüsisid Komisjoni eksperdid ja jõudsid oma analüüsis tulemini, et kuna kolmandate riikide tooteid koheldakse võrdselt EL toodetega ja võetakse arvesse kolmandates riikides tasutud süsinikumakse, ei ole piirimeede vastuolus WTO kaubandusreeglitega. Meede kaitseb küll samaaegselt ka EL siseturgu, kuid oma kujunduselt on see selgelt keskkonnameede.
Konkurentsipositsioonist välisturgudel oli juttu ekspordi käsitluse juures. Seda riski võib pigem Eesti tootjatele hinnata madalaks. Ilma piirimeetmeta ja arvestades tasuta kvoodi kaotamist, oleksid EL tootjad halvemal konkurentsipositsioonil ka EL siseturul. Seetõttu on piirimeede vajalik lisameede, mis pehmendab tasuta kvoodi kaotamise mõju.
Kolmas probleem, mis on seotud väetiste hinna kasvuga, vajab veidi pikemat selgitamist. Saastavates tootmistes tekkiv süsinikuheide kuni 3 tonnini väetise tonni kohta tähendaks väetise hinna 300 eurot tonnist ja süsiniku hinna 50 eurot tonnist korral väetise hinna kasvu 150 euro võrra tonni kohta (ehk 1/3 võrra). 100 eurose süsinikuheite hinna korral väetise hind kahekordistuks. Suure tõenäosusega ei ole kaks korda kallim importväetis turul enam konkurentsivõimeline ja seega oleks nii suur hinnatõus pigem ebareaalne. Milline on hind, mis turul veel ära tasub, on keeruline öelda. Eeldades, et kui hinnale lisanduks enam kui 1/3 süsinikukulu, ei tasuks saastav tootmine end enam ära, võib tuua välja järgmise seose. Põllumeestelt saadud andmete kohaselt on väetise kulu teravilja kasvatamisel praeguste hindade korral umbes 20% teravilja tootmise hinnast, kui lisanduks süsinikuheite kulu 150 eurot tonni kohta, oleks väetise sisendkulu umbes 30% teravilja hinnast. Seetõttu, vähetöödeldud toodete puhul nagu jahud, pudrukuivained, leib jne, kus tootmiskulud peegelduvad selgelt lõpptoote hinnas, võib perioodil 2026 – 2035 oodata nende toodete kallinemist piirimeetme mõjul kuni 1% aastas. Muude tegurite, nagu näiteks energiahindade kasvu mõju lisandub piirimeetme mõjule. Eeldatavasti ei realiseeru ka see risk täies ulatuses samadel põhjustel nagu kirjeldasin imporditulu ja eksportturgude konkurentsi juures.
Samas, kuna väetiste hinna kasvu mõju võib olla oluline pidades silmas nende toidukaupade konkurentsivõimet nii siseturul kui ka välisturgudel, on meie hinnangul põhjendatud selle riski jälgimine kogu muudatuste perioodi jooksul. Komisjon on EL HKS muudatusi kavandades ja piirimeedet konstrueerides eeldanud, et kolmandad riigid saavad maailma ees seisvatest probleemidest aru ja võtavad samuti kasutusele meetmeid süsinikuheite maksustamiseks ja seega ei realiseeru nende hinnangul konkurentsiga seotud riskid väga ulatuslikena. Sellisel juhul ei tekiks kolmandate riikide tootjatel ei välisturgudel ega EL siseturul eeliseid ja kirjeldatud probleemid langeksid ära.
Ka Eesti tootjad ise saavad riski vähendada, asendades saastavalt toodetud kaubad vähem saastavalt toodetud alternatiividega. Väide, et näiteks väetiste kasutuses ei ole mitte midagi võimalik muuta, tähendaks, et oleme end riputanud saastavalt tootva naabri toodete külge ja paneme seega oma põllumajandusliku tootmise võimekuse otseselt sõltuma riigist, kellest sõltumist peame julgeolekukaalutlustel riskantseks. Selline otsus ei oleks Eesti huve silmas pidades ehk parim valik. Samuti ei oleks see keskkonnahoiu eesmärke silmas pidades jätkusuutlik.
Kokkuvõte
Keskkonnaeesmärkide täitmine peaks silmas pidama, et meetmete kehtestamisel ei unustataks, et lisaks planeedi päästmisele oleme siiski huvitatud ka inimkonna püsimajäämisest. Seega võib erinevate keskkonnahoiumeetmetega liialdamine tuua oodatule vastupidise tulemi.
Kuna süsiniku piirimeede on üks oluline osa ulatuslikust keskkonnahoiu paketist, mis viib meid lähemale kliimaeesmärkide saavutamisele ja piirimeede eraldivõetuna kaitseb lisaks EL majandustsooni ning ei põhjusta ületamatuid probleeme Eesti tootjatele, pidasime oluliseks piirimeetme vastuvõtmist toetada. Oleme teadlikud riskidest ja plaanime nende arenguid jälgida kogu üleminekuperioodi jooksul.
Hetkel jätkuvad Komisjoni juures liikmesriikide kohtumised, kus arutatakse tolliküsimusi, otsitakse parimaid võimalikke IT-lahendusi ja arutatakse muid olulisi piirimeedet puudutavaid aspekte. Liikmesriigid kujundavad oma lõplikud arvamused ning otsus selle kohta, kas süsiniku piirimeede saab kehtestatud või mitte, võetakse vastu riikide häälteenamusega.
[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-contentT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R0447&qid=1631532708647&from=en