Joonas Pärenson, rahandusministeeriumi riigieelarve osakonna nõunik
Kuidas ja miks on vaja suurendada riigieelarve paindlikkust: tõhustamiskavade läbiviimisest.
Elame muutuste ajastul.
Meie rahvastik väheneb ning vananeb. Sellest tulenevalt muutuvad rahva ootused teenustele, mida riik pakub, aga ka viisile, kuidas neid pakutakse. Rahvusvaheline majanduskeskkond ja selle muudatused ei jäta meid üllatamast. Meenutame kas või Suurbritannia otsust Euroopa Liidust lahkuda. Majanduse tsüklilisust ei õnnestu meil vältida. Seetõttu peame olema ettenägelikud, et tulla toime pidevalt muutuva keskkonnaga.
Konkurentsivõimeline riik on paindlik ja valmis kiiresti reageerima muutunud olukorrale. Peamine, mis näitab riigi valmisolekut, on riigieelarve ja selle paindlikkus. Riigieelarve on valitsuse keskne juhtimisinstrument ja poliitika kujundamise vahend.
Soove ja ideid jagub, aga ressursid on piiratud
Valitsus teostab poliitikat väga olulises osas eelarve kaudu. Mõte on ju väga lihtne – poliitik annab lubadusi, rahvas valib ta lähtuvalt nendele lubadustele ja poliitik viib oma lubadused valituks osutudes ellu. Rahvas reeglina ei vali neid, kes lubavad, et nad mitte midagi ei muuda.
Möödunud aastal tegid ministeeriumid ja riigiasutused 2017. aasta riigieelarve koostamisel ettepanekuid lisataotlusteks kogumahus 560 miljonit eurot, kusjuures riigieelarve kogumaht on tänavu 9,66 miljardit eurot. Soovid jätkasid kasvamist ka järgmistel aastatel. Milles on probleem? Riigieelarve kasvab igal aastal ligikaudu 7 protsenti.
Siiski mitte kogu mahu kasvu ei saa käsitleda vaba rahana, sest riigil on arvestatavas mahus fikseeritud kulusid. Kulu, mida tuleb esmajärjekorras kanda: näiteks eri seadustega kindlaks määratud toetused, hüvitised, pensionid. Ka eraisikuna soovime esmalt maksta laenud-liisingud, kommunaalkulud ning teha muud püsivat sorti kulutused. Alles seejärel vaatame, palju meil jääb vahendeid meelelahutuseks ja muuks. Kui palju on siis riigil vaba raha ja kui palju on ruumi uuteks kulutusteks? Kust leida selleks kate?
Riigi eelarvepaindlikkus on vähenenud
Igal aastal on kasvanud seadusega fikseeritud kulude osakaal riigieelarves, mis ei jäta ruumi ega võimalust uute prioriteetide rahastamiseks või avalike teenuste kvaliteedi parandamiseks. Kui 2007. aastal moodustasid riigi fikseeritud kulud 72 protsenti riigieelarvest, siis 2017. aastaks on need üle 78 protsendi ning eelarvestrateegia perioodil on näha kasvu jätkumist (vaata joonist 1). See näitab, et riigi paindlikkus on kestvas vähenemises ja meil on aasta-aastalt üha keerulisem leida vahendeid uuteks investeeringuteks.
Joonis 1. Riigieelarve fikseeritud ja mittefikseeritud kulud
Peame keskenduma valikutele, milliste teenuste osutamine ja eesmärkide saavutamine on esmatähtis ja millised ületavad meie tegelikke võimalusi. Peame võtma selleks kasutusele uusi meetodeid, et analüüsida kulude tekkimise põhjuseid, et paremini mõista kuhu ja miks me raha suuname.
Riik on küsimust teadvustanud
Valitsus on seadnud eesmärgiks tagada jätkusuutlik ja makromajandust tasakaalustav eelarvepoliitika. Rahandusministeerium on koostanud ettepaneku tõhustamiskava (spending review) protsessi regulaarseks läbi viimiseks Eestis. Kontseptsiooni hõlmab metoodika ja protsessi kirjeldust, kuidas otsustatakse konkreetse tõhustamiskava teema, valitakse koostamise metoodika, kuidas tõhustamiskava koostada, rakendada ja täitmist seirata.
Tõhustamiskavana käsitleme valitsussektori kulutuste kriitilist hindamist eesmärgiga tõhustada valdkondi, vabastada ressursse vajalikeks investeeringuteks ning leida uusi kasvuallikaid. Sellega taotletakse avalike ressursside tulemuslikku ning efektiivset kasutust ning riigi toimimise paindlikkuse suurenemist.
Tõhustamiskavad peavad pakkuma ettepanekuid poliitikamuudatusteks, mida saab arvestada riigieelarve koostamisel, näiteks koos ministeeriumide või asutuste riigieelarvest lisaraha saamiseks tehtud taotluste hindamisega.
Tõhustamiskavade regulaarne läbiviimine aitab leida täiendavaid tuluallikaid ning vähendada kulutusi – jättes midagi tegemata või suunates vahendeid ringi valdkonna siseselt või hoopis valdkondade vahel. Riigi ressursside paindlikkuse suurendamine on oluline eeltingimus uute prioriteetide rahastamisel. Seda eriti olukorras, kus fikseeritud riigi kulud jätkavad kasvamist.
Tõhustamiskava koostamist veab valdkonna eest vastutav ministeerium koostöös rahandusministeeriumiga
Iga konkreetse tõhustamiskava tarbeks moodustatakse asjakohane juhtkomisjon, mis lähtub valitsuskabineti suunistest ja tõhustamiskava kontseptsioonist. Juhtkomisjoni tööd koordineerib valdkonna eest vastutav ministeerium.
Juhtkomisjon peab kaasama oma töösse ka väliseid eksperte ja olulisi sidusgruppe, et leida uusi poliitikaalternatiive avalike teenuste osutamiseks või valdkondade ümber korraldamiseks. Nii võimaldab juhtkomisjon ületada valdkondade omavahelisi piire.
Tõhustamiskava on proovitud ja see andis positiivse tulemuse
Tõhustamiskava raporti koostamist oleme rahandusministeeriumis piloteeritud ametisõidukite valdkonnas. Sellega tehti kuus ettepanekut, mille rakendamisega on alustatud ja mis aitavad 10 aasta jooksul hoida kokku sõidukite tõhusamast korraldusest ligikaudu 16 miljonit eurot. Ametisõidukite tõhustamiskava raportit saab lugeda rahandusministeeriumi koduleheküljelt: www.fin.ee/riigivara.
Kuna tõhustamiskavade rakendamine on andnud positiivseid tulemusi, siis soovitakse sellega senisest ulatuslikumalt edasi liikuda ning pärast terve protsessi läbi piloteerimist ja metoodikate ja juhendite läbi mängimist rakendada juba oluliselt mahukamalt.
Kaugem eesmärk on tagada, et kõigi ministeeriumide valitsemisalade kulusid analüüsitakse vähemalt iga nelja aasta tagant ja et analüüs sisaldaks igal aastal vähemalt 5 protsenti eelarve kuludest.
Soovime juurutada, et tõhustamiskavade rakendamine oleks riigieelarve koostamise loomulik osa, mis aitab suurendada riigi paindlikkust. See suurendab valmisolekut muutusteks ja ühtlasi annab võimaluse teha muudatusi. Tahame ju elada tänapäevases ja pidevalt uuenevas riigis.
Tõhustamiskavasid kasutab enamik OECD riike
Tõhustamiskava rakendamise ettepanek sisaldus ka 2015. aastal avaldatud Eesti, Soome ja OECD riigivalitsemise raportis „Valitsusülese strateegilise suutlikkuse ja piiride üleste e-teenuste edendamine“ (raporti soovitus 11: „Kasutada rohkem strateegilisi ja kulutuste analüüse“). Kuigi OECD ja Euroopa Komisjon on välja töötanud soovitused tõhustamiskava läbiviimiseks, siis puudub universaalne lähenemine ning igas riigis on protsess erinev.
Tõhustamiskavasid rakendatakse enamikus OECD riikides (22 riigis, 70 protsenti) ning selle kasutamine on muutunud viimastel aastatel regulaarsemaks. Tegemist ei ole üksnes majanduskriisi või valitsuse vahetusel läbi viidava protseduuriga, vaid mitmed riigid rakendavad seda regulaarselt, eesmärgiga tagada valdkondades suurem paindlikkus. Enamik analüüse keskendub suuremale efektiivsusele ja mitte kulude kokkuhoiule, kuid üle poolte läbi viidud analüüside puhul on võetud vaatluse alla enam kui 20 protsenti valitsuse kuludest.
Poliitikakujundamises on kasutusel ka mitmeid teisi poliitikainstrumente, mida erinevate probleemide ja eesmärkide korral kasutatakse. Joonisel 2 on välja toodud valikuline nimekiri arengukavade rakendusplaanidele sisendit pakkuvatest poliitikainstrumentidest ning asetatud need skaalale, mis kirjeldab muutuse fookust (mõju-kulu) ning suunda (minevik-tulevik).
Joonis 2. Poliitikainstrumentide võrdlus mõju-kulu ja minevik-tulevik skaalal
Tõhustamiskava kui vahetult riigieelarvega seotud instrument eristub teistest, kuna on tihedalt seotud kulutuste analüüsiga. Kuluanalüüsi tehakse tulevikku vaatava suunitlusega, eesmärgiga anda soovitusi kulude efektiivsemaks jaotamiseks. Finantsinfol põhinevad regulaarsed analüüsid, mis oleksid tihedalt seotud avaliku sektori eesmärkidega, on Eestis senini kasutamata hoob.
Tõhustamiskava koostamine erineb riigikontrolli auditist, kuna tegemist on valitsuse järjepidevalt rakendatava tööriistaga – analüüsitavad kulud ja valdkonnad ning muudatusettepanekute rakendamise otsustab valitsus. Samuti kinnitab valitsus, mis on tõhustamiskava läbiviimise eesmärk: kas kulusid kokku hoida, ressursse ümber jaotada või suurem efektiivsus ja koostöö.