Riigikontrolöri sõnavõtud on järjekordselt teravdatud tähelepanu alla tõstnud eelarve arusaadavuse teema. Riigikontroll on alati olnud heaks kriitiliseks partneriks kitsaskohtade tuvastamisel, kuid antud juhul on sõnumid vastuolulised ja kohati isegi eksitavad. Lubage siinkohal veidi neid ebakõlasid selgitada ja ümber lükata ka mõni ilmne viga.
“Ma ei ütle kindlasti seda, et tegevuspõhise eelarvestamise idealistlikud eesmärgid on põhjani valed”, markeerib riigikontrolör oma pressiteates. Tegemist on väga üllatava sõnastusega, sest tegevuspõhise eelarve eesmärk on suurendada riigi toimimise tõhusust ja mõjusust. See kattub Riigikontrolli seadusest tuleneva ülesandega hinnata avaliku sektori vahendite tulemuslikku kasutamist. Rahandusministeeriumi poolt julgeks öelda, et kuigi eesmärgid on idealistlikud, on nad siiski ainuõiged. Kes meist ei sooviks, et riigi raha on kasutatud tulemuslikult ja tõhusalt. Tulemuslikkus ei saa ilmselgelt väljenduda selles, et kasutame ära 100% ette antud personalikulude eelarvest. Sisulisi hinnanguid saab anda siis, kui on teada, mis tegevusteks see personalikulu läheb ja kas see ka mingit väärtust loob. Kui klassikalises raamatupidamislikus eelarves oleks Politsei- ja Piirivalveameti tegevuskulud ca 200 mln eurot, siis tegevuspõhine eelarve seob raha tulemustega ja tihti palju detailsemal tasemel. Näiteks maksab (pääste)abi osutamine veekogudel maksumaksjale riigieelarve järgi ca 21 miljonit eurot ja selle raha eest soovitakse hoida reageerimisaeg õhusõidukiga alla kahe tunni. Selline lähenemine võimaldab kriitiliselt küsida, kas eesmärk on adekvaatne, kas sama eesmärki saaks täita näiteks ka 15 miljoni euroga või kas see sisaldab teenuseid, mida avalik sektor ei peaks üldse pakkuma. Seejuures ei ole asutuste personali- ja majandamiskulude info kuhugi kadunud. See viimane fakt ei takistanud riigikontrolöri ERRi otsestuudios eksitavalt väita, et ministeeriumi kui asutuse eelarvet ei ole võimalik seletuskirjast leida. Vastavas lisas on kulud lahku löödud Eesti sõjamuuseumist kuni hoiuraamatukoguni, rääkimata ministeeriumide endi eelarvetest. Ja seda tegevuskulude, toetuste, investeeringute jt ridade lõikes. Ebaõigete viidetega antakse kahetsusväärselt hoogu konspiratsiooniteooriatele, mille kohaselt soovitakse kõike varjata ja kuskil omaette raha jagada.
Paralleelmaailmade kaotamine toetab mõtestatud riigijuhtimist
Kindlasti saab öelda, et erinevate vaadete ja andmete lisandumisel muutub arusaadavuse tagamine järjest raskemaks. Rakendub paradoks mis ütleb, et läbipaistvus ja arusaadavus on omavahel pöördvõrdelises seoses. Suurendades läbipaistvust ehk detailsust ja andmemahtu, väheneb arusaadavus. Samas arusaadavuse probleem käib riigieelarvega kaasas sõltumata selle ülesehitusest. Meenutagem eelmise riigikontrolöri hinnangut enne tegevuspõhist eelarvet: “Riigieelarve on raskesti mõistetav ka riigikogu liikmetele, sest sellest arusaamiseks on tarvis süvitsi tunda raamatupidamist, rahandus- ja majandustermineid. Riigi raha Eesti arengule parimal viisil kasutamise eelduseks on see, et nii avalikkus kui ka riigikogu, kes valitsuse esitatud kulude plaani heaks peavad kiitma, mõistaksid, miks, millele ja kui palju avalikku raha kulutatakse (2017).”. See tsitaat viitab ka paralleel-maailmadele, mis eksisteerisid enne tegevuspõhist eelarvet. Nimelt kritiseeris toona riigikontroll, et puudub tervikpilt valdkondade arengust. Riiklikes arengukavades ehitati õhulosse ja seati eesmärke, kuid päriselu käis riigieelarves kitsalt palga ja investeeringuraha üle otsustades. Nüüd on need kaks maailma tegevuspõhise eelarvega kokku viidud ja on loodud vähemalt potentsiaal kvaliteetseks ja kaasaegseks riigijuhtimiseks.
Kunstlik vastandamine ei vii edasi
Riigikontrolli pressiteatest võib lugeda, et “päriselu käib teiste formaatide põhjal”. Reaalsuses on nii raamatupidamisliku kui tegevuspõhise eelarve vaated hädavajalikud. Nende kontseptsioonide kunstlik vastandamine on äärmiselt küsitav ja teenusepõhise juhtimismudeli alavääristamine vähendab püüdu mõelda väärtusloomele ka avalikus sektoris. Mitmed klientidele lähemal olevad riigiasutused mõtlevad teenuste ja lisandväärtuse kategooriates juba ammu ning tegevuspõhine eelarve aitab selles suunas nügida ka neid, kes seda veel ei tee.
Riigikontroll viitab oma pressiteates, et “rakendamine eeldaks teistsugust juhtimist ja mõtlemist”. Väärtusloome ja selle mõõtmine avalikus sektoris ongi suur mõtteviisi muutus ja see ei juhtu üleöö. Seetõttu on Riigikontrolli väide kindlasti õigustatud ja heade tulemuste saavutamiseks tuleb veel palju tööd teha. Aga lahendusena ei pakuta ootamatult mitte seda, et parandame eesmärkide sõnastust, oleme nõudlikud tulemuste raporteerimisel, kujundame personaalsemaid ja läbi mõeldud ning tõhusaid avalikke teenuseid ja edendame tulemusjuhtimise kultuuri. Selle asemel on riigikontrolöri pakutavaks lahenduseks pressiteates: “kui asi on kasutamiseks kõlbmatu, siis ta on kõlbmatu ja kõik.”. Sellised absolutistlikud väited võivad küll püüda tähelepanu, aga laiem tulevikku vaatav pilt ja konstruktiivsus on kahjuks kadunud.
Korras riigi rahandus eeldab tulemustele keskendumist
Riigikontrolör markeerib, et “korras riigi rahandusest ei saa mitte mingil juhul rääkida enne kui riigikogu liikmed eelarvest aru ei saa”. Kuigi tegemist on abstraktse ja subjektiivse eesmärgiga, siis loomulikult tuleb selle väljakutsega tegeleda ja tegeletaksegi. Kasutajaintervjuud näitavad paraku diametraalselt erinevaid lugejate soove ja vajadusi. Üks vastaja vaatab ainult tabeleid, samas teine ei soovi neid üldse näha. Keegi palub sektordiagramme ja järgmise vastaja hinnangul on need täiesti kasutud. Samal ajal näevad rahvusvahelised standardid (OECD, IMF) ette, et riigieelarves kasutatav raha peab olema seotud tulemustega ja mõõdikud peavad olema eelarves kajastatud. Ehk ka ilma tegevuspõhise eelarveta ei ole riigi rahandus korras. Seetõttu ei peaks lahendus olema olulise juhtimisinfo vähendamine, ära kaotamine või kõrvale tõstmine, tembeldades selle läbikukkunuks. Austraalia tulemustele orienteeritud eelarvet ja juhtimismudelit tuuakse eeskujuks teistele riikidele. Soomes on samas jõutud riigieelarveni, kus nii raamatupidamislik kui tegevuspõhine vaade on mõlemad kajastatud.
Nagu öeldakse, ei ole üldjuhul probleem mitte selles, kui sihid kõrgele ja pihta ei saa, vaid selles, kui sihid madalale ja tabad. Avaliku sektori tulemusjuhtimise arendamine ja riigi tõhusamaks muutmine vajab toetust ja ühist pingutust. Selle devalveerimine eksitavate väidete, abstraktsete üldistuste ja must-valgete lahendustega viib meid suurematest eesmärkidest kaugemale, paneb asjaosalised kaitseasendisse ja fookus hajub. Keerukusi ja leevendamist vajavaid nõrkusi sisaldab tegevuspõhine eelarvestamine loomulikult piisavalt. Samas, illusiooni loomine lihtsatest ja edukatest lahendustest stiilis “tehke eelarve arusaadavaks”, rahvusvaheliste parima praktika eiramine ja avaliku sektori väärtusloomet toetava süsteemi stigmatiseerimine, ei aita meid kahjuks edasi. Töö eelarve läbipaistvuse ja arusaadavuse suurendamisega ning hea tasakaalu leidmisega muidugi jätkub.