regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik
KOKSi revisjoni projektijuht
Kaks kuud tagasi valisime kõik uusi kohalikke volikogusid. Need 1717 tublit inimest, kes Eesti 79 valla ja linna volikogudes nüüd järgmised neli aastat kohalikku elu juhivad, teevad seda suuresti kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) reeglistiku alusel. Seega tegu on olulise seadusega, mis seab üldised raamid omavalitsuse töö korraldamisele.
KOKS on pärit aastast 1993. Tõsi, vanus pole ühe seaduse puhul tingimata probleem. Näiteks põhiseadus, mis valdade ja linnade rolli ühiskonnaelu korraldamisel sõnastab, on meil veel pisut vanem ja toimib päris hästi. Siiski on viimase paari aasta jooksul toimunud Rahandusministeeriumi eestvedamisel protsess, mida oleme nimetanud KOKSi revisjoniks ja mille käigus on koos eksperdikomisjoniga see seadus osade kaupa põhjalikult ette võetud ja üle vaadatud. Eks ole vahepeal ju toimunud ka haldusreform. Ning omavalitsuste elu on 30 aastaga päris palju muutunud, mis on toonud kaasa ka vajaduse regulatsioone kaasajastada.
Revisjoni käigus küsiti iga teema puhul ekspertidelt, kas see peab seaduses just nii olema või oleks põhjendatud kuidagi teist moodi küsimust lahendada. Tellitud on arvamusi nii eksperdikomisjoni kui selle välistelt ekspertidelt, kohtutud ja arutatud erinevate võimalike huvirühmadega. Kõige selle tulemusena on nüüd valmis KOKSi ja sellega seotud seaduste muudatuste eelnõu.
Revisjonijärgne üldine tõdemus oli, et KOKS on üldjoontes toimiv seadus ja väga suuri põhimõttelisi muudatusi ei ole vaja selles teha. Küll aga on vajalik kõrvaldada õiguslikud ebakõlad, mõned liiga detailselt reguleeritud sisemise korralduse küsimused jätta omavalitsuste enesekorraldusõiguse suurendamiseks seadusest välja, tõhustada valla- ja linnaelanike kaasamise võimalusi kohaliku elu küsimustes, õigusselguse ja normist parema arusaadavuse tagamiseks lihtsustada sõnastust keeleliselt (milleks kaasati ka Eesti Keele Instituudi keelekorraldajaid) ning viia võimalusel samu õigussuhteid reguleerivad küsimused seaduses sama peatüki või paragrahvi alla.
Ülevaade peamistest KOKSis kavandatavatest muudatustest:
- Kuna KOKS § 6 lõiked 1 ja 2 sisaldavad praegu mittetäielikku loetelu kohaliku omavalitsuse (lühendina KOV) täidetavatest n-ö tuumikülesannetest, mis sisalduvad enamasti detailsemalt niigi teistes seadustes, siis tehakse ettepanek asendada see KOVi tegevuse üldiste eesmärkidega. Seadusest jäetakse välja mitmed omavalitsuste valdkondlikke ülesandeid puudutavad regulatsioonid, mille õige koht on vastavates valdkondlikes seadustes.
KOKSis ei ole mõistlik püüda üles lugeda kõiki kohaliku elu ülesandeid, kuna see loetelu ei saa kuidagi olla ammendav ja nende üle kordamine vaid dubleerib teistes seadustes juba reguleeritut.
Praktikas on see tekitanud ka küsimusi, kas KOKSis § 6 nimetatud ülesanded on kuidagi tähtsamad kui muudes seadustes sätestatud omavalitsuste ülesanded, kas seal nimetamata ülesandeid võib ka täitmata jätta. Kui mingeid spetsiifilisi valdkondlikke ülesandeid pole küll KOKSis, aga need on teistes seadustes kirjas, siis see ei tähenda, et nendega ei peaks omavalitsus ikkagi sama tõsiselt tegelema. - Pakutakse välja omavalitsuslike ülesannete ja riiklike ülesannete eristamise üldised kriteeriumid. Seaduseelnõu seletuskirjas selgitatakse täpsemini lahti, milliseid muid kriteeriumeid on võimalik veel ülesannete olemuse määramiseks kasutada.
- Sätestatakse, et volikogu võib määruses seada põhjendatud juhul minimaalseid isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid (nt lemmikloomade pidamise ja kaubandustegevuse eeskirjas), kui need on asjakohased ja kooskõlas selle eesmärgiga, mida määrus avalikes huvides taotleb. Nende piirangute seadmisel peab volikogu arvestama, et kui seadus võimaldab laiemat vabadust, siis ei saa KOV volikogu seda oma õigusaktiga kitsendada.
- Kõigi KOV volikogu ja valitsuse määruste juures peab tuleviks olema seletuskiri, kus on toodud muudatuste põhjendused, kaalutlused ja hinnatud õigusaktiga kaasnevaid mõjusid.
- Valla- või linnavalitsuse liikmeks ei või alates 2025. aasta volikogu valimistest enam olla sama valla või linna ametiasutuse ametnik ja töötaja ega ametiasutuse hallatava asutuse juht või töötaja. Nende vastandlike poliitilise juhtimise ja ametkondlike (ametnike puhul erapooletuse nõue) rollide ühitamine toob praktikas kaasa rollikonflikti ja ka võimalikke huvide konflikte. Valitsusel on näiteks ametnike ja töötajate üle teenistusliku järelevalve tegemise pädevus. See muudatus lahendaks ka senised vaidlused ametnikust valitsuse liikmele kohaldatavate normide osas (praktikas on tõlgendusprobleeme tekitanud, kas nende suhtes kohaldub üldine valitsuse liikmeid puudutab regulatsioon, või puhkuse, teenistuslähetuse jm puhul kohaldub vaid avaliku teenistuse seadus). Praegu on ametnikest valla/linnavalitsuse liikmeid paljudes KOVides, sageli on valitsuse liikmeks nt finantsjuhid või sotsiaalosakonna juhatajad.
Eksperdikomisjon detsembris 2019 - KOV hallatavate asutuste juhid ei saa alates 2025. aasta KOV volikogu valimistest samal ajal enam olla volikogu liikmed. Vältimaks rollikonflikte peatatakse nende volikogu liikme volitused.
- Sama valla või linna ametnikuks olemine saab volikogu liikme volituste peatumise (mitte ennetähtaegse lõppemise, nagu seni) aluseks analoogselt KOV ametisutuse töötajatega, kelle suhtes sarnane muudatus jõustus 20. juulil 2021. a. KOV ametnike ja töötajate piir on praktikas tihti hägune, pole õige neid antud juhul erinevalt kohelda.
- Vähemalt kord nelja aasta jooksul tuleb läbi viia siseaudit, milles kontrollitakse sisekontrollisüsteemi vastavust esitatud nõuetele. Seda võib korraldada nii vastava kvalifikatsiooniga inimeste tööle võtmise kui siseauditi tellimise teel.
- Lihtsustub kohalike elanike algatuse õigus. Elanikud ei pea enam oma ettepanekut volikogu või valitsuse õigusakti andmiseks või muutmiseks või muus kohaliku elu küsimuses esitama eelnõu kujul, vaid seda võib teha mistahes kirjaliku põhjendatud taotlusena. KOV saab selle ise õigesse vormi valada.
- Viiakse sisse võimalus algatada KOV elanike küsitluse korraldamine (algatamiseks on nõutav vähemalt 10% vastava KOV elanike soov). KOV hindab esitatud algatuse õiguspärasust, st kas tegemist on üldse kohaliku elu küsimusega, kas küsimuse ettepandud viisil lahendamine on seadusega kooskõlas. Volikogul on õigus lõplikult sõnastada täpne rahvaküsitlusele esitatav küsimus.
- Kui elanikud soovivad territooriumiosa (näiteks küla või külade) üleandmist ühest omavalitsusest teise, siis enne algatuse arutelu volikogus tuleb läbi viia üleantava territooriumiosa elanike küsitlus. See võimaldab põhjalikumalt kaaluda ettepaneku tegelikku toetuspinda.
- Rõhutatakse omavalitsuste rolli kohaliku ettevõtluskeskkonna arendamisel – kohustus näha KOV arengukavas ja maakondlikus arengustrateegias ette vajalikud ettevõtluskeskkonna arengusuunad ja vajadused.
- Sätestatakse, et omavalitsus võib teisele omavalitsusele või omavalitsusliidule anda ülesandeid täitmiseks ka ilma vastava täpset volituse sisu ja ulatust avava volitusnormita seaduses, nagu seni on nõutud olnud.
- Lihtsustuvad reeglid KOV volikogu sisekorralduse asjus (nt volikogu komisjonide juhtide valimisel, mis praegu on kohati seaduses ülereguleeritud). Lisaks volikogu esimehele võimaldatakse ka aseesimehe koht volikogu otsusel muuta palgaliseks (praegu saab palgaline olla esimees või aseesimees, aga mitte mõlemad). Loobutakse volikogu komisjonide osas regulatsioonist, mil komisjoni esimees ja aseesimees tuleb samaaegselt valida ning esimehe või aseesimehe volituste lõppemisel (tagasiastumisel, umbusaldamisel vm), tuleb mõlemad uuesti valida. Lähtudes eesmärgist suurendada enesekorraldusõigust peaks komisjonide kui volikogu sisemiste tööorganite kujundamine olema volikogu enda otsustusautonoomia.
- Reguleeritakse volikogu ja valitsuse istungite ning muude koosolekute läbiviimist elektrooniliste vahendite abil.
- Valla- ja linnasekretärid vabanevad kohustusest juhtida kantseleid, et nad saaksid eelkõige keskenduda juriidiliste ülesannete täitmisele. Muudatus ei keela neil kantseleid juhtida, kui see tundub kohapeal otstarbekas lahendus.
Alates 2025.a saab valla- ja linnasekretäriks nimetada ainult õigusalase kõrgharidusega isiku (seni oli ka võimalus n-ö kutsetunnistuse alusel. Kes seadusemuudatuse jõustumisel juba töötab valla- ja linnasekretärina kutsetunnistuse alusel, saab senisel kohal jätkata). - Täpsustatakse volikogu liikme õigust saada teavet, kui see on vajalik tema ülesannete täitmiseks ja lisatakse selged teabe andmisest keeldumise alused.
- Täpsustatakse, et vallavanemal või linnapeal on valituks osutumise päevast volitus moodustada valitsus ja täita vältimatuid ja kiireloomulisi ülesandeid, mis ei puuduta valitsuse kui kollegiaalse täitevorgani juhtimist. Seni on olnud teatud määramatus selle ajaperioodi volituste osas, kui uus juht juba on valitud, aga uut valitsust veel ei ole volikogus kinnitatud.
- Täpsustatakse umbusaldamisega seotud protseduure. Kuna uut umbusaldust ei tohi samal põhjusel algatada samale inimesele kolme kuu jooksul eelmisest, seatakse selge kohustus, et algataja peab esitama umbusaldamise põhjused. Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid uue valitsuse ametisse asumiseni. Kehtiva regulatsiooni täiendamine lahendab praktikas levinud problemaatika, võimaldades kuni uuele valitsusele volituste andmiseni tagasi astunud valitsusel oma ülesandeid edasi täita.
- KOKSi lisatakse KOV vara heaperemeheliku kasutamise põhimõte analoogselt riigivaraseadusega.
- Maakonna arengustrateegia tegevuskava kinnitamise võivad KOVid volitada maakonna koostööorganile. Kehtiva seaduse järgi on KOVidel ühiselt vaja koostada ja kõigil maakonna KOVide volikogudel kinnitada nii maakonna arengustrateegia kui selle tegevuskava. Praktikas võib nende tegevuskavade kinnitamine igas KOV volikogus eraldi olla liialt ajamahukas tegevus.
- Seadusesse lisatakse võimalus lisaks osavalla- ja linnaosakogudele moodustada muid piirkondlikke esinduskogusid (nt kogukonnakogu, piirkonnakogu), mis põhimõtteliselt on osavallakoguga sarnases staatuses. Selle piirkondliku esinduskogu täpsem roll jäetakse KOVi määrata.
- Senine kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadus muutub kehtetuks, regulatsioon tuuakse õigusloome mahu vähendamiseks KOKSi üle. Maakondlike liitude regulatsioon tuuakse üle oluliste muutusteta. Üleriigilise liidu puhul märgitakse seaduses, et selleks on Eesti Linnade ja Valdade Liit. Lihtsustatakse KOVide poolt ülesannete liidule volitamise regulatsiooni.
- Riigivaraseaduse muudatusega ei ole enam nõutav, et KOVile riigivara võõrandamiseks või kasutada andmiseks peab tegemist olema maa andmisega seadusest tuleneva ülesande täitmiseks. Ka praegu on paljudel juhtudel omavalitsused olnud huvitatud sellisest riigimaast, mille kohast otsest ülesannet KOVile seadusega antud ei ole, kuid mille täitmine on avalikes ehk valla- või linnaelanike huvides.
KOKSi muutmise eelnõu on hetkel ministeeriumite vahelisel avalikul kooskõlastusringil ning kättesaadav eelnõude infosüsteemis 29. detsembrini. Ehk vaatamata lähenevale aastalõpule ja jõuluootusele – kui kellelgi on midagi seaduse võimaliku muutmise asjus südamel, öelgu seda nüüd!
Eksperdikomisjoni koosseisu, arutelude protokollide ja tellitud analüüside info on kättesaadav rahandusministeeriumi omavalitsusveebis.