Sulev Liivik ja Mari Kalma kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonnast kirjutavad, mida saavad omavalitsused ise ära teha selleks, et majandust kriisiolukorras turgutada.
Artikli eesmärk on julgustada omavalitsusi rakendama eelarveotsuste tegemisel majanduse kõikumist tasandavat eelarvepoliitikat ning suuremat pilti tajudes mõõdukalt investeerima.
Valitsused on viimase instantsi kindlustajad, laenajad, kulutajad ja teenusepakkujad. W. Buiter
Riigi ja valitsuse roll saab tavaliselt otsustavaks siis, kui erasektor ei saa majandusolude tõttu edukalt talitada [1]. Ka kohalik omavalitsus on osa riigist – tema tulud ja kulud moodustavad riigi rahast veerandi [2]. Ehkki omavalitsusel ei ole majanduse elavdamiseks kasutada sellist tööriistakasti nagu on valitsusel, saab ta siiski anda oma panuse majanduskriisi leevendamisse ja majanduse elavdamisse.
Omavalitsustel on mõistlik majanduslanguses teha täiendavaid kulutusi ja majandustõusu ajal kulusid ohjata (ehk käituda vastutsükliliselt), sest:
* kriisis saab investeerida odavamalt kui heal ajal;
* vajalikke investeeringuid peab tegema nagunii, ent samal ajal toetatakse nii majandust, mis toob suurema maksulaekumise ja väiksemad sotsiaalkulud;
* nii toimimine aitab majandusel taastuda ja annab pikapeale kõrgema majanduskasvu [3].
Riigi roll majanduse tasakaalustamisel
Riigil on mõistlik majanduse kõikumisi tasakaalustada, et nö headel aegadel, mil erasektoris on tarbimine laes ja maksulaekumised kasvavad kiiresti, majandust mitte üle kuumendada. Seda täiendavalt kasvanud maksuraha on mõistlik säästa ja kasutada majanduslanguse ajal erasektori nõudluse vähenemise kompenseerimiseks. Lisaks ei ole riigil ja omavalitsustel mõistlik näiteks ehitusturul konkureerida erapakkujatega, sest see võib tekitada kiire hinnatõusu ja sealt edasi „kinnisvaramulli“.
Suurem laenuvõimekus oleks hea jätta majanduslanguse ajale. Halval ajal peab riik majandust turgutama täiendava raha ja tellimustega. Majandusele mitte appi tulles muutuvad majanduslangus, tööpuudus ja sotsiaalsed probleemid veelgi suuremaks ning vähenevad ka maksutulud nende probleemide lahendamiseks. Nii on riigil õige käituda majanduses vastutsükliliselt. Ka Euroopa eelarvenõukogu sõnum 2021. aasta eelarvepoliitika on ühene: vältida tuleb investeeringute kärpimist, kuna tänased investeeringud toovad positiivse mõju nii kohe kui ka kaugemas tulevikus.
Majanduslanguses võimendub iga kärbitud või kulutatud euro ca 1,5 korda.
130 miljonit eurot tähendab 6000 töökohta.
Omavalitsused aitavad kaasa
Loomulikult on majanduse ergutamisel põhiroll valitsusel, ent omavalitsuste ülesanne on nendele jõupingutustele kas kaasa aidata või siis vähemalt mitte vähendada oma kulusid ja investeeringuid. Avaliku sektori investeeringutel on majandusele positiivne mõju nii lühikeses kui ka pikas vaates. Kulude kärpimise tõttu võivad omavalitsused peagi leida end kehvemas majanduskeskkonnas, mis tähendab maksude väiksemat laekumist mitte ainult majanduslanguse ajal, vaid ka pärast seda ära kaotatud töökohtade tõttu.
Võiks ju vastu väita, et ühest omavalitsusest ei sõltu suures pildis midagi ja nö ellujäämiseks tuleb teha paratamatult valusaid otsuseid. Ent kui enamik omavalitsusi tegutseks vastutsükliliselt, võidaks sellest lõpuks ka nemad ise.
Otsuste mõju
Kui valitsus võtab laenu, et toetada halval ajal ettevõtteid ja omavalitsusi ning et näiteks rohkem ehitada, loob omavalitsus samal ajal investeeringuid ja palku kärpides ning töötajaid koondades majandusse ebakindlust juurde. Kui inimestel ei ole tööd, ei ole neil raha, et tarbida, mis tähendab kokkuvõttes veelgi vähem töökohti ja suuremaid palgakärpeid. Tulemuseks on omakorda väiksem tulumaksu laekumine – tekib suletud ring.
Miks toetab riik majandussurutises eelkõige ehitussektorit? Sest ehitamine nõuab palju tööjõudu ja materjali. Nii on ehitusvaldkonnal majanduslangusest väljatulekul oluline osa, andes otseselt või kaudselt tööd veidi enam kui 20%-le Eesti firmadest [3].
Erasektori tellimuste ära kukkumisel on ehitushinnad ka odavamad ning riigil ja omavalitsustel on võimalik sama raha eest rohkem investeerida. Nii saab teha vähem investeeringuid buumi ajal, mil ehitushinnad on kõrged.
Kuna omavalitsutele ja riigile laekub maksutulu, on neil võimalus mõelda teistmoodi kui üksikisikul, kes ehk ei saa oma töökohas kindel olla ning on seetõttu ebakindlatel aegadel sunnitud oma kulutustega ettevaatlik olema. Valitsus ja omavalitsused jäävad aga alati avalikke teenuseid pakkudes alles – majanduslanguses tegelikult nõudlus avalikele teenustele ja tellimustele hoopis suureneb.
Lisaks on riigi investeeringutel majanduslanguses suurem positiivne mõju kui kasvu ajal, kuna need ei tõrju turult välja erasektorit. Sellised investeeringud suurendavad majandustegevust, mitte ei kasvata ehitushindu (ehk ei vähenda majanduse konkurentsivõimet). Näiteks tööd andes kasutavad needsamad töötajad sissetulekut tarbekaupade jm hädavajaliku ostmiseks. Nii on languse investeeringutel võimendav efekt: investeering tekitab ahelreaktsiooni, kus otsesed kasusaajad tarbivad omakorda kaupu ja teenuseid, tekitades käivet kolmandatele osapooltele jne. Käivitub korduv tulude-kulude-maksulaekumiste ring. Ning just investeeringutel on suurem nn võimendus kui muudel riigi kulutustel [4].
Kas ja kui palju peaks riik majandust turgutama? See oli olid küsimuseks ka eelmise majanduskriisi ajal. Tagantjärgi on leitud, et kärbete mõju Euroopa majandusele alahinnati – kärped kahandasid majandustoodangut (SKP) rohkem kui arvati [6]. Arvestades Eesti majandusstruktuuri [7] ja praegust majandusseisu, võib riigi investeeringute majanduskasvu suurendavat efekti pidada suureks. Ent tunda on ka kärbete mõju.
Kuigi erinevalt valitsusest ei saa omavalitsused SKP kasvust otsest kasu (nt hajub investeeringute mõju teistesse omavalitsustesse), tähendab elujõuline majandus laias plaanis kõigi jaoks rohkem töökohti, rohkem maksulaekumist ja vähem sotsiaaltoetusi vajavaid isikuid. Kasu sünnib sellest, kui enamik omavalitsustest panustab süsteemi täiendavate investeeringutega.
Kuidas omavalitsused seni on toiminud?
Joonis näitab, et omavalitsused oleksid pidanud aastatel 2005–2008 koguma reserve, muuhulgas selleks, et vältida majanduse ülekuumenemist. Tegelikult võtsid omavalitsused investeeringuteks suurtes summades laenu, lootes tagasimakseid katta kiiresti kasvavava maksutuluga. Mõnikord olid laenud ka põhjendatud, näiteks Tallinna ümbruse omavalitsustes uutele elanikele lasteaia- ja koolikohtade tagamiseks.
Omavalitsused oleksid võinud 2009–2010 kasutada suuremas mahus investeeringute tegemiseks varemkogutud reserve või võtta täiendavat laenu. Reserve aga ei olnud, laenukohustused olid kõrged ning ära jäid võlgade maksmiseks mõeldud maksutulud, suurenesid kulud. Sama kehtib 2017. aasta kohta, mil tulnuks koguda reserve koroonakriisi järgselt toimetulekuks. Seekord ollakse aga rahaliselt paremini valmistunud ning omavalitsuste võimekus majanduslanguses toime tulla ja investeeringuid suurendada on täiesti olemas.
Kriisist saab võtta parima
COVID-19-st põhjustatud kriisiolukorras on riik astunud vastutsüklisi samme ning riigile võetud laenuga eraldanud omavalitsustele tulude stabiliseerimiseks ja investeeringuteks kokku enam kui 130 mln eurot.
Omavalitsused saavad koroonakriisi majanduslanguses teha parima, kui:
* võtavad toetusi, kui võimalust investeerida vajalikesse kohtadesse ja vältida tegevuskulude kärpimist, mitte kui võimalust oma finantsseisu parandada;
* kasutavad vaba laenuvõimekust ja reserve, et sel ja järgmistel aastatel investeerida, selle asemel, et võlakoormust vähendada ja kulusid kärpida.
Riik saab omavalitsustele pakkuda rasketel aegadel rahalist tuge ja anda nõu, ent eelarveotsused langetavad omavalitsused ise. Kui kriisita oleksid omavalitsused jäänud puudujääki, siis kriisi mõjul on omavalitsussektor parandamas oma eelarve tasakaalu 130 miljonili euro võrra ning liikumas rekordilisse ülejääki.
Head, omavalitsused, investeerigem. Järgnevatel, rahaliselt parematel aastatel, on sellest ainult võita!
- [1] Madis Aben on pikemalt sellel teemal arutlenud Postimehe artiklis „Madis Aben: kaks Eestit 18 aastat hiljem ehk kuidas kahte maailma ühendada“.
- [2] Omavalitsuste tulude ja kulude osakaal valitsussektorist on ca 25%.
- [3]„Ehitussektori tootlikkuse, lisandväärtuse ja majandusmõju analüüs“ (2018), Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringutekeskus RAKE, lk 39.
- [4] Cournède, Boris , Antoine Goujard and Álvaro Pina (2014), “Reconciling fiscal consolidation with growth and equity”, OECD Journal: Economic Studies, Vol. 2013/1. http://dx.doi.org/10.1787/eco_studies-2013-5jzb44vzbkhd
- [5] [7] IMF on välja töötanud metoodika, kuidas hinnata täiendavate kulutuste/kärbete mõju SKP-le. Majandusmõju hinnangud on saadud nimetatud metoodika alusel, võttes arvesse Eesti majanduse struktuuri. Metoodika järgi hinnatakse majanduse struktuuri juures järgmisi näitajaid: avatus väliskaubanduse mõttes, jäik tööturg (tugevad ametühingud, jäigad regulatsioonid), nõrgad automaatsed stabilisaatorid, fikseeritud vahetuskursi režiim, madal või turvaline valitussektori võla tase, efektiivne riigirahanduse ja maksukogumise korraldus. Kuna Eesti täidab nelja eelnimetatud tingimust, on riigipoolsetel kärbetel või kulutustel pigem suur mõju SKP-le. Majandussurutuse tingimustes selline mõju on veelgi suurem.
- [6] Blanchard, Olivier J., and Daniel Leigh. 2013. “Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers.” AER, 103(3): 117–20.