Tiit Oidjärv, rahandusministeeriumi planeeringute osakonna juhataja
Täna kehtivas planeerimisseaduses on kuus planeeringuliiki: üleriigiline planeering, riigi eriplaneering, maakonnaplaneering, üldplaneering, kohaliku omavalitsuse eriplaneering ja detailplaneering. Planeeringuliike on võimalik jagada strateegilisteks vs nii-öelda ad hoc ehk objektipõhisteks planeeringuteks ja kohaliku omavalitsuse vs riigi planeeringuteks. Mis puudutab riigi eriplaneeringut, siis see on tänases planeerimisseaduses ainus planeeringuliik, mis võimaldab ühe planeeringu menetluse käigus võrrelda kavandatava ehitise asukohti erinevates kohalikes omavalitsustes ja liikuda peale planeeringu kehtestamist ehitamise faasi.
Strateegilised vs ad hoc planeeringud
Ad hoc planeeringuteks saab nimetada neid, mis koostatakse konkreetse ehitise tarbeks. Need on tänases planeerimisregulatsioonis riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringud ning detailplaneeringud. Teisisõnu, kui tekib vajadus ehitise järele, koostatakse planeering, et kaalutleda kas ja millistel tingimustel on ehitis võimalik püstitada. Juhul kui tegemist on olulise ruumilise mõjuga ehitisega, tuleb planeerimisprotsessi käigus võrrelda erinevaid asukohti riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu koostamise käigus. Võrreldes teiste planeeringuliikidega, annavad ad hoc planeeringud õiguse liikuda peale planeeringu kehtestamist otse ehitusprojekti koostamise faasi. Muudel juhtudel, kui toimub kaalutlemine konkreetsel alal, millele on planeeringut taotletud, lähtutakse detailplaneeringust.
Nende planeeringuliikide kõrval kehtivad ka nii-öelda strateegilised planeeringud, millega seatakse maa-alal maakasutuse üldpõhimõtted ja pikaajalised maakasutuse arengusuunad. Need on üleriigiline planeering, maakonnaplaneeringud ja üldplaneeringud. Nimetatud planeeringud ei võimalda liikuda otse ehitusetappi, vaid läbida tuleb täiendav menetlus – reeglina detailplaneeringu koostamine või projekteerimistingimuste menetlus. Strateegiliste planeeringute väärtus on üldise raamistiku paika panemine. Maakonnaplaneeringuga määratletakse asustuse üldised arengusuunad, üldplaneeringuga maakasutuse põhimõtted ja ka tingimused konkreetses kohalikus omavalitsuses.
Kuni 2015. aasta 1. juulini kehtinud planeerimisseaduses olid ka maakonnaplaneeringud teatud erijuhtudel projekteerimise aluseks (kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS § 291 lg 6). Näiteks on joonehitise maakonnaplaneeringutega kavandatud Eesti põhimaanteede koridorid ja kavandamisel Rail Baltic raudtee asukoht. Tänases planeerimisseaduses asendab ehitamisetappi liikumist võimaldavat maakonnaplaneeringut riigi eriplaneering.
Kohaliku omavalitsuse vs riigi planeeringud
Teine eristus planeeringuliikide vahel on võimalik tuua planeeringuotsuse langetaja vaatenurgast. Kolm planeeringuliiki – üldplaneering, kohaliku omavalitsuse eriplaneering ja detailplaneering – on kohaliku omavalitsuse poolt kehtestavad. Iga kohalik omavalitsus langetab planeeringuotsused oma territooriumil autonoomselt, arvestades õigusaktidest ja kõrgemalseisvatest planeeringutest tulenevaid asjaolusid.
Riigi planeeringud on üleriigiline planeering, maakonnaplaneeringud ja alates 1. juulist 2015 riigi eriplaneering. Viimane toodi seadusesse ühtlustamaks olulise ruumilise mõjuga ehitise, joonobjekti ja riiklikult tähtsa ehitise planeeringute mõisteid. Riigi eriplaneeringuga kavandatakse ehitisi, mille toimimise või asukoha vastu on riiklik huvi ning mille mõju võib ulatuda mitme maakonna või kohaliku omavalitsuse territooriumile.
Üldpõhimõtted planeeringute koostamisel ja elluviimisel
Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele on ruumiline planeerimine enda territooriumil kohaliku omavalitsuse korraldada. Samal ajal on 1995. aastast kehtinud Eesti planeerimissüsteem üles ehitatud selliselt, et kõik planeeringud peavad lisaks õigusaktidele vastamisele olema kooskõlas ka sama ala kohta kehtestatud üldisema tasandi planeeringutega. Näitena võib siinkohal tuua rohelise võrgustiku, mille eesmärk on looduslike alade võrgustike säilitamine asustusstruktuuris. Käesoleva sajandi alguses kehtestati kogu Eestis maakonnaplaneeringute teemaplaneeringud, millega määratleti rohevõrgustiku ligikaudne paiknemine ja seal kehtivad maakasutustingimused. Järgnevates planeeringutes, nii üld- kui asjakohasel juhul ka detailplaneeringutes, tuli järgida maakonnaplaneeringus seatud tingimusi. Rohevõrgustiku toimimiseks vajalikud tingimused olid kõrgemalseisva planeeringuga määratud ning täpsemate planeeringute koostamisel tuli nendega arvestada.
Kehtivas planeerimisseaduses lahti kirjutatud planeerimise põhimõtted on aluseks planeeringute koostamisele. Üks põhimõtetest on huvide tasakaalustamise põhimõte – planeeringu koostamise korraldaja peab välja selgitama erinevad huvid ning püüdma neid tasakaalustada. See põhimõte kehtib kõigi planeeringuliikide puhul, detailplaneeringust riigi eriplaneeringu ja üleriigilise planeeringuni. Küll aga eristab planeerimisseadus põhimõtetes, et riiklikku huvi väljendav planeering peab lähtuma riiklikest huvidest ja kohalikku huvi väljendav planeering kohalikest huvidest. Tähelepanu tuleb juhtida sellele, et planeerimisseaduse kohaselt saab teatud ehitisi kavandada nii kohaliku omavalitsuse kui riigi tasandi planeeringutega.
Mitme planeeringuliigiga on võimalik seada kitsendusi omandi kasutamisele, samuti võib põhjendatud vajadusel planeeringuga kavandatu elluviimiseks omandit ka sundvõõrandada, kuid seda vaid üldistes huvides. Sellisteks on riiklikest planeeringutest riigi eriplaneering ning kohaliku omavalitsuse planeeringutest üldplaneering, kohaliku omavalitsuse eriplaneering ning detailplaneering. Seatavad omandi kasutamise kitsendused peavad olema põhjendatud ning igaühel on võimalik planeeringu koostamise käigus esitada planeeringulahenduse kohta arvamusi – seda taaskord nii riigi eriplaneeringu, üldplaneeringu, kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu kui detailplaneeringu puhul. Sundvõõrandamise kontekstis tuleb tähele panna, et vastava otsuse aluseks on kinnisasja sundvõõrandamise seadus. Planeeringus näidatakse võimaliku sundvõõrandamise vajadus, aga reaalne sundvõõrandamise lubatavuse ja asjakohasuse, sh üldise huvi kriteeriumile vastavuse hindamine toimub sundvõõrandamise seaduse alusel.
Olulise ruumilise mõjuga ehitise asukohavalik tänases planeerimissüsteemis
Tänases planeerimissüsteemis on riigi eriplaneering ainus planeeringuliik, mis võimaldab ehitise asukohtade võrdlemist erinevate kohalike omavalitsuste territooriumitel ühe planeeringumenetluse käigus ning võimaldab samal ajal liikuda ehitusprojekti koostamise etappi.
Miks on ehituse etappi liikumise võimalus sedavõrd oluline? Nagu teada, on planeeringu koostamine mitmeaastane protsess, mille eesmärk on võimaldada kõigil potentsiaalselt huvitatud ja mõjutatud isikutel planeeringuotsuse kujunemises põhjendatud seisukohti avaldada. Huvitatud isiku vaatest võib eeldada, et keeruline oleks püsida rahvusvahelises konkurentsis olukorras kus mitmeaastasele planeeringuprotsessile, mis kulub asukoha valikule, järgneks veel teine, mis lahendaks detailsed küsimused konkreetses asukohas. Siit tulenebki kehtiva planeerimisseaduse eriplaneeringute regulatsioon – ühe protsessi käigus lahendatakse nii asukohavaliku küsimus (strateegiline otsus) kui ka sobiva asukoha leidmisel detailsed küsimused (ehitusetapi alus).
Võrreldes riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringute instrumente, on riigi eriplaneering see, mis on kõige otstarbekam planeeringuliik asukohtade omavaheliseks võrdlemiseks erinevate kohalike omavalitsuste territooriumil. Kui olulise ruumilise mõjuga ehitise kavandamiseks kaaluda kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu regulatsiooni, peaks huvitatud isik minema kõrvuti asetsevatesse kohalikesse omavalitsustesse ja esitama planeeringute algatamise taotlused näiteks neljas kohalikus omavalitsuses. Iga omavalitsus on hoolas, menetleb planeeringuid ja hindab kaasnevaid mõjusid ja leiab kaalutlusotsusena sobivaima asukoha, ent tulenevalt pädevuse piiridest ainult enda kohaliku omavalitsuse territooriumil. Erinevates omavalitsustes asuvate potentsiaalsete asukohtade võrdlust avaliku protsessi kaudu seega ei toimuks – selle otsuse langetaks huvitatud isik, lähtuvalt tehase rajamiseks kõige optimaalsemast asukohast. Seejärel kehtestataks kohaliku omavalitsuse eriplaneering tõenäoliselt vaid ühes kohalikus omavalitsuses ning teistes omavalitsustes lõpetataks menetlus huvitatud isiku soovil. Kuigi pole alust kahelda, et paljude arendajate huvi kattub suures osas ühiskonna huvidega, milleks on jätkusuutlik areng, riigi ja sektori pikaajaline konkurentsivõime, kokkuleppe saavutamine kohaliku kogukonnaga jm, on huvitatud isiku olemuslik ülesanne seista eelkõige oma äriühingu huvide eest. Seega on nii ruumilise planeerimise üldpõhimõtetega kui ka ühiskonna õiglustundega on enim kooskõlas see, kui valik erinevate asukohtade vahel langetatakse avalikku ülesannet täitva otsustaja poolt. Lisaks kaasneks sellise kohaliku tasandi planeeringute paralleelsete menetluste puhul segadus kõigi puudutatud ja huvitatud osapoolte jaoks, kuna oleks ebaselge, milliste asukohtade vahel ja kelle poolt võrdlus teostatakse.